一带一路PPP项目建设:多些国际规则 少些中国特色

2017-09-26 中国发展网

——专访中国国际工程咨询公司研究中心主任李开孟

中国经济导报 中国发展网记者赵超霖 潘晓娟

在中国推动PPP模式的本轮热潮中,大规模的实践催生出数万亿级别的PPP交易市场,同时各种问题也逐步显现。当中国企业走出国门,开始“一带一路”PPP项目建设时应当注意什么,坚持什么?中国经济导报记者为此专访了中国国际工程咨询公司研究中心主任李开孟

“一带一路”建设:国企有优势民企有机遇

李开孟表示,“一带一路”倡议是中国政府最早提出的一个新时期国际合作倡议,现在已经被各种国际组织、“一带一路”沿线国家以及更大范围的国家积极响应和高度关注。事实上它已经成为一项全球倡议。李开孟分析,在项目建设层面,“一带一路”倡议涉及两方面的核心内容——基础设施建设合作与产能合作。在基础设施建设领域,国企参与较多。在产能合作领域,民企有更多机会。

目前此局面与中国的发展阶段相关。虽然从2015年起,我国已经成为资本净输出国,对外投资超过了吸引外资,但与我国的GDP和全社会固定资产投资规模相比,我国的境外投资规模并不大。商务部数据显示,2016年,我国累计实现非金融类直接投资1.1亿元人民币(折合1701.1亿美元)。而当年我国的GDP是74.4万亿元人民币(折合11万亿美元),全社会固定资产投资规模60.6万亿元人民币(折合9万亿美元)。“千亿美元规模的对外投资与近十万亿美元规模的全国固定资产投资相比,比例还是很小的。虽然2016年我国首次跃升为全球第二大投资国,对外投资比吸引外资多36%,但中国的对外投资规模仍有很大增长空间。”李开孟说道。

在此背景下,不难理解,在基础设施合作方面,大型、有实力的国企是主要的参与者。一来民企相对实力较弱,参与大型基础设施的投资能力欠佳,二来基础设施投资往往与一定的国家战略相关,中国政府与相关国家的政府之间签署协议,推动企业实施市场化运作。因此国有企业自然而然更愿意履行政府的责任,甚至承担经济外交的使命。

此外,在资金融通方面,中国进出口银行、国家开发银行对境外的大量项目提供融资,通过政策性贷款等方式服务于中国的对外合作,包括落实政府间的合作倡议等。承担这类政策性融资的具体项目,往往国有企业也占有优势。多种原因都使得国企在“一带一路”基础设施建设方面占主导地位。

但是,在国际产能合作方面,民营企业发挥了越来越重要的作用。近年来,民营企业“走出去”开展国际产能和装备制造合作,涌现出了一批成功企业,已经成为开拓国际市场和推进国际产能与装备制造合作的主力军。推进国际产能和装备制造合作是民营企业转型升级的重要途径。“像吉利、联想、海尔、阿里巴巴这些民企的境外并购活动就很活跃,民营企业参与境外投资方面,虽然现在总体规模还不是很大,但是它的势头我还是很看好的。”李开孟向中国经济导报记者表示。

“一带一路”PPP模式建设:摒弃所谓“中国特色”

在中国推动PPP模式的本轮热潮中,大规模的实践催生出数万亿级别的PPP交易市场。PPP项目的落地得到最大力度的鼓励和推动,但“一刀切”地推广PPP,也出现了变相融资、虚假PPP等问题,并没有很好地实现政府减债、提高效率等目标。中国的发展经验有哪些可以推广到一带一路PPP项目中?“中国特色”会否出现水土不服?

对此,李开孟认为,“我们一定不能按照国内推PPP的做法来做“一带一路”PPP项目。”因为中国有自己的国情,国有经济占主导地位,政府对于项目的参与度很大。“我们国内的PPP项目是在行政体制改革、政府职能转变还没有完全到位的情况下推广的,就会有很多的‘中国特色’。如果问中国在这几年推动PPP的一些经验教训哪些可以在“一带一路”建设中借鉴,我觉得更多的是一些教训,而不是经验。‘中国特色’不能成为国际上推动PPP项目实施应借鉴遵循的惯例。因为我们这几年大跃进式、大规模地推广应用PPP模式,实际上积累了很多问题。比如在国际上PPP是一个长期持续的合作伙伴关系,但我们国内搞的PPP,大家过于关注短期利益,明股实债、政府兜底、赚一笔就走的心态并不少见,这都不利于PPP模式的健康发展。因此我们在推广应用“一带一路”PPP项目时,应多借鉴国际经验,少讲中国特色。”

李开孟表示,他也一直在反思PPP模式到底应该如何推广应用。国际上过去几十年形成的PPP核心理念,利益共享、风险共担、长期合作、伙伴关系等等,在中国的应用实践中并没有被充分地吸收接纳。“这是由于我国当前的投融资体制改革不深入、政府职能转变不到位,大家对未来难以形成长期的有信心的预期,在这种情况下极易形成各种短期的、变相的操作方式。但是国际上认为行之有效的PPP模式运作理念,是今后中国参与一带一路PPP项目必须要坚守的原则。”李开孟说道:“我们中国人吃苦耐劳,很多大型的基础设施项目建设施工能力非常强。但PPP项目仅仅盯着施工利润是远远不够的。应把PPP理解为通过参与一带一路沿线国家的制度磋商,优化相关国家的法律制度环境,通过政府间的合作、谈判达成政府间合作的制度框架体系,然后挖掘项目自身的经济价值,构建一种基于市场化的商业模式。”

“一带一路”PPP模式的制度设计:遵循国际规则

今年上半年,国家发展改革委组织筛选“一带一路”PPP项目典型案例,共收到申报项目44个。什么才算具有示范意义的“一带一路”PPP项目?李开孟认为,首先,项目应当符合国际通行的规则,包括中国与相关国家签署的双边和多边经济社会合作框架协议,也包括世界银行、亚洲开发银行、联合国等相关国际机构所制定的有关环境保护、生态建设、公民参与、社会发展、绿色环保、低碳减排等国际规则。要符合以人为本、可持续发展的要求。

其次,在“一带一路”PPP项目的运作过程中,应充分考虑当地的诉求,包括当地社会的可接受性、公民的参与,能够与当地的文化、社会、历史、传统等方面做到很好的协调。中国过去承担国外的一些基础设施建设,在对征地拆迁、生态环保等方面出现过一些问题,在这方面要尽量做到规范化运作,这样才能起到示范作用。

说到“一带一路”PPP项目的制度建设,李开孟认为,不能期望于中国政府制定出“一带一路”的PPP制度,然后让这个制度适合于中国与沿线国家的合作项目。中国政府只能制定本国的政策制度,“走出去”需要遵循当地的法律和各种国际惯例。“一带一路”PPP制度的核心是要借鉴现有的国际规则和相关的制度体系,而不是另起炉灶,推倒重来,然后制定一个所谓的中国主导的“一带一路”PPP制度。世界银行、亚洲开发银行、联合国等相关国际机构对基础设施项目运作,包括PPP运作的规则都有长期的研究并形成了成熟的体系。中国政府有关部门应当与这些国际机构建立合作关系,接受已有的制度体系,并保证在“一带一路”PPP项目中遵循这些规则。

李开孟分析这样做的意义有多方面。首先可减少制度建设的成本,因为没有必要推倒重来。其次,遵循国际规则,可以打消有些国家对于项目是否绿色、环保、可持续、维护公众利益的顾忌,有效回击“中国威胁论”。

“一带一路”PPP项目融资:不是政府援助

项目融资是指贷款人向特定的工程项目提供贷款协议融资,对于该项目所产生的现金流量享有偿债请求权,并以该项目资产作为附属担保的融资类型。它是一种以项目的未来收益和资产作为偿还贷款的资金来源和安全保障的融资方式,也一直是学界所推崇的PPP项目融资方式。但李开孟表示,国内真正做到项目融资的PPP项目很少,大多数PPP项目仍然按照企业融资和政府融资的逻辑开展相关的融资活动。

“因为国内PPP项目融资,要么是政府兜底,政府有各种承诺,要么看PPP项目的参与企业是否实力强、与银行关系好,可以将资金融到。所以国内参与PPP建设的主要是地方重点骨干国有企业以及中央企业,所操作的不是无追索或有限追索项目融资,因此出现了各种短期行为,如明股实债、政府兜底等等。”李开孟解释道。

而项目融资非常关注项目本身的质量,只有这个项目是一个好项目,基于项目自身才能构建可持续的现金流量。“一带一路”PPP项目一定要树立项目融资来倒逼PPP模式健康发展的理念,一定要选择高质量的项目。如果还是政府融资、企业融资,就又会回到过去的情况,即国外合作伙伴希望中国政府、中国企业掏钱,而无视项目质量和运营,甚至以国家战略、国际业务等名义“绑架”政府,认为要想实现国家战略,中国政府必须给予相关企业优惠政策和政策性贷款。

“一带一路PPP的融资一定要遵循项目融资的理念,要保证这个项目本身有价值。”李开孟再次重申。“一个基础设施项目一旦运作失败了,它的损失就是几十亿美元,甚至上百亿美元,代价非常大。融资方面一定要打破原来的惯性做法,我们推动一带一路PPP项目建设落地,但它不是一个政府援助项目,不是政府无偿资金的提供。一带一路项目要坚持的是市场化运作,一带一路的PPP合作必须遵循商业原则。在启动前,要保证这个项目本身经过严格的市场测试、商业模式的论证,确保其是可持续、高质量的项目。以此,基于项目自身才能够形成稳定的现金流,这样的融资才是健康的、可持续的。”

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