王守清:企业“出海”谋划PPP项目还需擦亮双眼

2017-09-26 中国发展网

中国经济导报 中国发展网记者 潘晓娟

时下,全球PPP热潮涌动,“一带一路”倡议下的PPP项目也迎来了新一轮的热潮。中国企业“走出去”进行海外基础设施建设的同时,也会遇到一些难题和挑战。

“如果人们知道一个项目有什么风险,这根本不可怕,可怕的是不知道有什么风险。”清华大学PPP研究中心首席专家王守清教授日前接受了中国经济导报记者的专访。王守清告诉中国经济导报记者:“利益与风险常常是相伴而生的,国内企业出海参与PPP项目还需要擦亮慧眼。PPP模式是一种新兴模式,对很多人来说有很多未知风险。用学术的话来讲,就是“已知的未知不可怕,最可怕的是未知的未知”。只有把风险找出来,加以识别了,才能在前进的路上走得更加稳健。”

 要有识别力,保证风险在可控中

王守清在国内学术界素有“PPP教父”之称。在他看来,在PPP项目中,风险管理最重要的是识别风险,然后再看这个项目相关的人(干系人)谁对某个有控制力。谁有控制力,谁就去承担这个风险,这是PPP项目风险分担非常重要的原则。因为每个人的利益不一样,没有这么一种公平的原则,谈判是很艰难的。

王守清表示,风险其实也是一个笼统的概念,包括风险发生的可能性和风险发生后的后果,而风险管理主要包括三个大阶段:识别风险、对风险进行分析、分析完之后采取相应的对策,“要么不让这个风险发生,要么发生以后让它的后果不会扩散,而且这个后果最好要在承受力之内。”

王守清告诉中国经济导报记者:“国际上的经验证明,决定一个投资特别是PPP项目能不能成功,更重要的是国家层面和行业层面的风险。”因为这两个层面的风险,一方面是大家不熟悉,很难预测,更大的问题是没有人有完全控制力,包括政府也可能没有控制力。比如说,在“一带一路”中的工程企业,对建设阶段是非常熟悉的,但是现在面临着对运营阶段没有经验的麻烦。为什么央企工程公司做PPP重建设轻运营?因为他们不懂得的东西就尽量不做,而民营企业因为资金和融资的约束,就更愿意做轻资产重运营的PPP项目。

“有的风险是可以买保险的,但不是所有可以保险的风险都去买保险,因为有的风险如政治风险的保险很贵,而有的风险没有相应的保险可买。”比较生涩的术语,也被王守清娓娓道来、幽默生动地讲解出来,“如果一个风险大家都没有控制力,那就应该分担,谁有控制力谁就去承担相应的风险、去控制相应的风险。这就能够解释为什么法规和政策变化的风险、发展中国家汇率变化的风险,必须由政府去承担;像工期延误、成本超支、运营产出不达要求的风险就必须由投资者承担;而市场需求风险就要区别对待,如果销售渠道如电网和水网是政府控制的,水厂、电厂PPP项目的市场需求风险就必须主要由政府承担,由政府兜底最低市场需求量,签订或取或付(Takeor Pay)即照付不议合同;像路桥隧道PPP项目,到底车流量有多少,这是谁都没法准确预测的,所以这种项目的市场需求风险就应该双方分担。”王守清进一步分析说,因为毕竟地方政府更了解一个地方需要多少基础设施,所以政府要分担要多一点。但近年来国际多边机构如世行、亚行的态度也发生了一些变化,认为这种市场需求风险应该更多地由投资者承担,因为投资者比政府更专业,更有能力慎重客观地判断将来的市场需求到底有多少,这样就逼着投资者去好好做分析,而政府不考虑市场需求更想上的政绩或不可持续项目就难以落地。

合同是风险管理的重要应对措施

王守清告诉中国经济导报记者:“在国际市场上,因为一个PPP项目十几二三十年的风险是谁也没法准确预测的,所以合同最好是保证任何一方承担的风险有一个上限,这就是承受力概念。超过这个上限就启动重新谈判,更多的是实施调节机制,有时候也包括调价机制等。”

在发展中国家,一般是由对风险最有控制力的那方承担相应风险,因此投资者组成的项目公司主要承担项目的融资、建设、采购、经营和维护的风险;发展中国家政府主要承担土地获取、法律变更和外汇的风险。但是投资者承担的风险并不是他一个人背,而是通过合同、保函、保险再把风险转移给分包商、供货商、运营商和保险公司等。要特别注意的是,不同国家和地区的同一类风险的承担可能不同,如发达国家中由于外汇是自由兑换的,故政府一般不承担外汇风险;而发展中国家因为汇率是政府控制的,故一般由政府承担。总之,风险分担不能简单照搬。

其实,政治风险也是一个很垄断的概念,可以从国家层面、市场层面、项目层面来进行风险管理。国外的PPP合同是把所有这些细节都考虑到。由此,王守清提醒说,千万不要把在国内PPP的做法简单带到国外去做“一带一路”PPP项目。要应对这些政治风险,最主要的是转变观念,首先搞清楚有哪些政治风险,把未知的未知变成已知的未知。很多时候,企业到国外去就会发现和国内不一样的情形,故需要重点去了解当地的政治生态和趋势。有了这个观念的变化,具体做项目的人一定要尽职调查,建立风险考察体系,充分把风险都找出来。与此同时,还要跟NGO、公众和政府多做沟通,全面了解当地情况。

王守清分析认为,从长远来看,我国企业“走出去”应该遵守国际惯例和市场规则。国际惯例之所以成为国际惯例,是因为在几十年来已经形成了一套做法。企业“走出去”过程中不要过多地谈中国特色的PPP,真正好的做法是经得起各个国家的考验的,你可以有一些特殊性但是不能太过分。

“风险分担主要还是靠合同结构与合同条款来实现的。很多人错误地简单认为PPP就是企业和政府签约,其实不完全是。PPP项目中,政府和投资者组成的项目公司签约是一个主合同,但风险还靠项目公司与其他干系人的的子合同分担。”王守清表示,谈到政治风险的应对措施,很重要就是合同的问题:第一,政府要为关键合同提供担保。这个担保并不是说政府替项目公司还本付息提供担保,而更多的是提供一种支持。比如说PPP电厂,政府负责供应原材料,负责购买一定数量企业生产出来的电,这也算是担保。再比如,政府为参与PPP项目的国有企业如供应商或购买商提供担保。这一点在广西来宾B电厂的合同里面就有充分的体现,即广西政府为负责提供燃煤燃油的国营公司广西建设燃料有限公司提供担保,为负责购电的广西电力局提供担保。这样的做法就把所有中方政府及其国营企业参与这个项目的法律责任都集中在广西政府一家。广西政府不违约,等于所有中方参与这个项目的人都不敢违约,所以来宾二期电厂的合同结构设计是非常聪明和有效的。

不要把PPP当成天上掉馅饼

采访中,王守清教授再三提醒说,千万不要把PPP当成天上掉馅饼。因为不同的项目有不同的模式,不同的模式适用于不同的项目。全世界PPP做得最好的国家是加拿大、澳大利亚和英国,他们的PPP项目占公共项目的10%—20%,从来没有超过30%。中国国情再怎么特殊,能做到50%就不得了了。这三年来政府的统计数据也基本上证明了这个结论,示范项目落地率60%,信息平台里的项目落地率10-15%。但是我国的这个落地的概念和国际上不一样,国际上的落地是投资者融资到位、融资交割或融资关闭(Finance Closing)。而我们的落地是政企签约,后续可能融资延误甚至无法落实。项目融资到位,真正进入执行阶段的PPP项目,因此,信息平台里的PPP项目估计也就是10%。所以,国际惯例就是国际惯例,一定要加以遵循,不是政府一厢情愿的事情。

政治风险的应对有很多具体措施,但是企业要去一个地方投资PPP,最重要的还是选对国家。这个国家最好是跟我国共同加入了国际投资保护协定。如果不是的话,至少是我国政府和这个国家的政府有双方合作框架。还有就是要考察该国的法规政策体系(含招投标、设计标准等)是否成熟和透明、是否自由(或有保障)的外汇汇兑、是否投资需求特别是对国际投资需求大的国家、是否与中国合作密切、关系友好的国家。

对于大多数政治风险来说,每一个风险都有几个应对措施,最有效的措施我们要优先采用,有时要几种措施组合起来用。这些措施包括:获得中口行和国开行贷款,投保中信保和中口行等的投资保险(政治风险保险),获得国际多边机构如世行亚开行或国际财团的援助或贷款,购买国际多边机构或大型私营机构的政治风险保险,获得当地政府准确信息,聘请独立第三方评估当地政府,邀请中央领导人见证签字仪式,维持与当地高官、NGO、公众良好的关系并了解政策的走势,等等。

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