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陈乃科:地方 PPP 完善政策是根本 规范是重点 民企参与是方向
2018-03-08 18:03     中国发展网

中国发展网3月8日 记者孙靖白报道 浙江代表团陈乃科代表在今年两会上提出了关于稳步推进地方 PPP 项目的建议。他指出,推进地方 PPP 项目完善政策是根本,规范实施是重点,民企参与是方向。

陈乃科表示,推广PPP模式有助于推进国家治理体系和治理能力现代化,能更好地发挥市场的决定性作用和政府的作用,特别是对于缓解地方政府财政压力、减轻地方债务风险,提高资源配置效率和公共产品(服务)质量及其供给效率、激发市场活力具有重要现实意义。近年来,国家出台了一系列政策激励措施,加快推进PPP发展,取得了较好的实践效果。但随着去年以来,国家财政部、国资委、中国人民银行等相继推出资管新政征求意见稿,政策力度之大,规范管理之严,影响范围之大前所未有。有鉴于此,为切实推动我国PPP长远健康发展,建议国家有关部门应立足现有国情,及时梳理总结成功经验,建立健全政策措施,更好规范和指引PPP的发展。

国家有关部委出台《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见(征求意见稿)》的初衷是推动PPP发展的更规范、更健康。但就政策实施效果而言,不能简单地使用以前的政策对PPP进行规范,而是应注重认真总结过往成功实践,先对PPP相关政策进行完善,然后再用完善后的政策去规范和指引PPP的发展,这样才能将新政策对PPP的影响降到最低,更好实现PPP平稳健康发展。

一是及时总结经验。应该认真总结PPP发展过程中的经验,修改完善PPP政策,再用完善的规则对PPP项目进行规范,最大限度地承认市场作用,让市场在PPP发展过程中发挥决定性作用;

二是加大改革攻关。应立足新阶段,聚焦新发展,加强改革创新,加大攻坚克难,特别是围绕加快价格和收费制度改革、研究制定适用于PPP的项目资本金制度、正确定位政府PPP项目库的功能等热点领域,下决心攻克新阶段PPP发展的各道难关。

PPP 经过四年的高速发展,各有关方在突破政策约束开展了大量工作创新,取得了积极成效,但也产生了一系列问题和矛盾。例如政府支出责任“固化”,存在承诺保底收益的嫌疑;政府支出责任红线“虚化”,造成地方财政中长期支出压力过高;PPP全生命周期责任“片面化”,造成PPP项目“重建设、轻运营”的顽疾。为保障PPP 方式的持续发展,扭转近年来各地区PPP 项目迅速扩张,潜在风险增大的被动局面,规范 PPP 项目的实施应是当前最主要、最重点的工作。

一是加快顶层设计,做到有法可依、依法办事。加快PPP立法工作,规范 PPP 监管体制,从源头上解决PPP采购方式、PPP 合同性质、PPP 争议解决途径,以及PPP项目建设和运营流程等核心问题,为PPP发展提供法律制度保障。

二是强化PPP高运作程序的规范性,进一步提高PPP项目的竞争性 ,控制政府风险,因地制宜,把好PPP项目出入库环节。应着力从PPP运作过程和操作程序上进行科学规范和优化,促使地方政府回归推行PPP的初心,既要避免将项目入库作为市场主体判断项目质量的依据“一刀切”,也要阻止出现以PPP变相融资、保底收益、财政担保等怪相。包括:(1)进行科学的项目策划,并开展充分的前期论证;(2)确定清晰的合作边界和合理的交易结构,为项目顺利实施打下坚实基础;(3)建立科学的项目风险分担机制,实现政企双方良性合作(4)通过充分竞争招选合适的社会资本,以真正实现PPP的项目初衷;(5)加强政府、社会 资本和金融机构通力合作,实现项目融资目标等。

三是完善激励机制,鼓励规范实施。应支持各地结合本地实际,制定出台PPP相关奖补政策、基金补助政策;鼓励地方规范实施 PPP项目,加强与社会资本和金融机构的接洽对接,更好推动PPP项目的落地生根。

在目前超17万亿的PPP项目中,央企、国企占据大部分份额。仅有少数省份(例如浙江)推出的PPP项目,民营资本参与度高。为有效扭转这一被动局面,政府在PPP项目推广和运作中应切实打破阻碍民企参与的“玻璃门”、“弹簧门”,为民营资本参与PPP项目创造良好的环境,提升民营资本参与的积极性。

一是加大政策支持,激发民企参与活力。政府在项目实施中应注重听取民营企业的意见,充分吸收采纳民营企业合理建议;适时挑选回报机制明确、运营收益潜力大、前期工作成熟的PPP项目,向民企推介;科学合理设定社会资本方选择标准,减少针对民企的条款设定;依法签订规范、有效、全面的PPP项目合同,实现风险共担,利益共享;加大民营资本PPP项目融资支持力度,积极推进符合条件的民营资本PPP项目发行债券、开展资产证券化,拓宽项目融资渠道;遴选民营资本PPP项目典型案例,加大宣传引导,形成示范效应;对有民营资本参与的PPP项目,提高财政奖补资金标准、给予前期费用补助或政策倾斜等。

二是鼓励民营资本与央企、国企合作,实现优势互补。针对不同PPP项目投资规模、合作期限、技术要求、运营管理特点,采取多种方式支持民营资本参与,充分发挥民营企业创新、运营等方面优势。例如在央企普遍负债率过高,央企出表压力大的背景下,鼓励民间资本与央企合作实现优势互补;在侨商回归,侨资回流的大背景,鼓励侨资与优秀央企、国企合作,积极参与地方PPP项目。支持民营企业相互合作,或与国有企业、外商投资企业等开展合作,通过组建投标联合体、成立混合所有制公司等方式参与,充分发挥不同市场主体的比较优势;鼓励民营资本成立 或参与投资基金,由专业机构管理并投资PPP项目,提高资金使用效率和项目管理水平,从而为PPP的持续发展提供不竭动力。

【责编:孙靖白】