中国发展网

2003年:比引入市场更重要的,是厘清边界

2018-10-17 17:34     中国经济导报-中国发展网

中国经济导报记者|荆文娜

2003年,对于中国人而言是有着深刻记忆的一年。这一年,中国经历了一场“白色战役”——抗击非典,国家投入大量人力物力财力来应对这场“没有硝烟的战役”。而就是在这样一个开年环境下,2003年却成为1997年以来经济增速最快的年份,那一年的中国,仍是世界上经济增长最快的国家之一。

这一年,国家计委更名了,国资委成立了,国企加快了上市步伐,非公有制经济蓬勃发展……所有这些改变,均是为适应加入世贸组织后的新形势,在经济全球化的趋势下,企业强筋健骨,适应规则,迎接挑战,政府转变职能,提高效率,将更多精力放到为企业发展营造公平竞争的市场环境上来。

“入世”让市场化提速

1993年,党的十四届三中全会作出了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》。到了2003年,跟随我国2001年加入世贸组织的步伐,所有束缚市场经济发展的规定亟待破除。为了贯彻落实党的十六大提出的建成完善的社会主义市场经济体制和更具活力、更加开放的经济体系的战略部署,十六届三中全会讨论通过了《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》(以下简称“《决定》”),明确了完善社会主义市场经济体制的目标、任务、指导思想和原则,为我国经济发展提供了重要的体制保证。

一样的是“三中全会”的“决定”,不同的是实现了由“建立”到“完善”的变化。回顾这十年,国家发展改革委宏观经济研究院原院长白和金表示:进入新世纪,为适应经济全球化和科技进一步加快的国际环境,适应我国全面建设小康社会和现代化建设新阶段新形势新任务的要求,要解决经济社会发展中存在的结构不合理、整体竞争力不强、可持续能力较差等深层次的问题。

不过,需要清醒认识到的是,改革现实中仍面临诸多困难和问题:国有企业的改革远未到位,要素市场的发育仍然滞后,农民收入增长缓慢,就业压力巨大,收入分配关系尚未理顺,政府部门的职能还未转变到位,以及加入世贸组织后,又出现了一系列新的难题。

因此,《决定》不仅提出了统筹经济社会发展、坚持社会主义市场经济的改革方向等要求,还提出了转变政府职能和行政管理体制改革,加快建立全国统一市场特别是大力发展资本市场、人才市场、劳动力市场、经理人市场及其他要素市场,分配制度和就业制度改革,以及农村体制改革等对策。

当然,这一切均需要时间来慢慢“消化”。“由计划经济到市场经济,由政府配置资源到市场配置资源,政府部门肯定有许多不适应,需要一个过程来适应和磨合。”曾在山西省阳泉市多个政府部门担任要职的一位退休老干部向中国经济导报记者感慨。谈起2003年的那轮改革,他表示:“《决定》关于要让市场在资源配置中发挥基础性作用的表述,将参与财富创造的四大生产要素(土地、资本、技术、劳动)全部动员了起来,全社会的积极性空前高涨,市场经济再次提速。”

政府变“管理”为“服务”

“以前企业办营业执照很难,需要好长时间,严重束缚了经济发展。为了改变这种状况,我们加快了政府职能转变的步伐,开始筹建行政审批大厅。”2001年,这位老干部时任阳泉市政府秘书长,据其介绍,2003年前后,阳泉市已开始实行“一站式”办公。为了加快市场准入速度,阳泉将工商、税务等设立企业所需的审批部门集中到一起办公,并由纪检部门入场监督。企业所需手续需一次性告知,在手续齐全的情况下7天办结,大大提高了政府的办事效率。

这只是那个年代政府转变职能的一个缩影。2003年的政府机构改革,是在加入WTO的大背景下进行的,也是改革开放以来第五次大规模的机构改革。要适应“入世”后的“游戏规则”,需要从转变政府角色开始。因此,此次改革的目的是:进一步转变政府职能,改进管理方式,推进电子政务,提高行政效率,降低行政成本。简而言之,抓住当时社会经济发展阶段的突出问题,进一步转变政府职能。

在这次改革中,如今的国家发展改革委也是机构改革的重要对象之一。2003年,国家发展计划委更名为国家发展改革委,这已是国家发展改革委的第二次更名,第一次是在1998年,由原“国家计划委”更名为“国家发展计划”委。此次再去掉“计划”,加入“改革”,意味着“计划经济”色彩的进一步淡去,国家计委,正逐渐转变成适应社会主义市场经济体制要求的宏观综合职能部门——国家发展改革委。此后10年,推进投融资体制改革,减少行政审批和微观管理事务,更好地发挥市场机制对经济活动的调节作用,被明确为对国家发展改革委的改革要求。

2004年3月,十届全国人大二次会议第二次全体会议在北京人民大会堂举行,时任国家发展改革委主任马凯在会上作了《关于2003年国民经济和社会发展计划执行情况与2004年国民经济和社会发展计划草案的报告》,其中提到要“组织实施投资体制改革”。这一年,国务院出台《关于投资体制改革的决定》,指出“对于企业不使用政府投资建设的项目,一律不再实行审批制,区别不同情况实行核准制和备案制”。紧接着,国家发展改革委紧锣密鼓地布置配套文件的起草落实,同一年,出台了《企业投资项目核准办法》、《关于实行企业投资项目备案指导意见》等。

在这次转变政府职能的改革中,对企业投资项目不再审批,分别实行核准制和备案制,被看作是此次投资体制改革的最大亮点。不过,也有人担心,政府有关部门“穿新鞋、走老路”。对于这种担心,时任国家发展改革委投资司司长杨庆蔚表示,要想消除这种担心,投资管理部门的当务之急就是做好企业投资项目的管理工作,真正把核准制和备案制落到实处。

改革以后,审批制仍将存在,但审批的对象发生了很大变化,只严格局限于政府投资项目。实行核准制最关键的是转变政府对企业投资项目的管理理念,政府不再行使企业所有者职能,而只行使社会公共管理职能。另外,正确认识备案制,对企业投资项目实行备案制,是真正确立企业投资主体地位、落实企业投资决策自主权的关键所在。杨庆蔚强调,在实行备案制的过程中,既不能以备案的名义进行变相审批,也不能放任自流,使备案制流于形式。

国家政策随即迅速落实到地方。“我市在2003年后,发展改革部门对于符合国家产业政策及当地发展实际的企业,尽可能简化项目审批程序,对申报备案项目的企业,争取一次性把项目备案程序完成,为企业创造良好的投资环境。”阳泉市的这位老干部表示,发展改革部门还会详细了解企业申报和落地中的实际困难,帮助企业跑项目、筹资金。2003年,这位老干部调任该市所属县区书记岗位,当时他负责的县区为了转变政府职能,提出了“干部走出机关,管理变服务,精力向发展经济集中”的口号,要求发扬“机关围绕基层转,领导围绕企业转,一切围绕发展转”的作风,将政府部门的注意力都转移到经济建设的主战场上来。

企业从引入竞争到明晰产权

改革效果如何,市场即是一面镜子。改革开放初期,受计划经济体制影响,各种资源大多被国有企业垄断,供给主体相对单一,产品和服务长期短缺,人们生活极为不便。

“我家1992年装电话时,费用高达5000元,而且等了个把月,这种情况在当时很普遍。”上述老干部介绍说。1993年十四届三中全会的《决定》通过,正式确定了我国社会主义市场经济体制的基本框架,一场声势浩大的国企改革拉开序幕,中国电信业市场化改革进程也进入了一个新的阶段。

如果说前两阶段我国电信市场的改革分别侧重于政企分开、打破垄断,那么“入世”以来的改革侧重点则是引入竞争。2001年10月,中国电信南北拆分的方案出台。拆分重组后形成新的“5+1”格局,这五大电信巨头包括了中国电信、中国网通、中国移动、中国联通、中国铁通,而“+1”则是中国卫星通信集团公司。这时,不仅装电话再不用排长队和缴纳昂贵的安装费,而且丰富多样的无线通讯设备也极大地方便了人们的工作和生活。

2003年的《决定》提出,深化国有企业改革。对垄断行业要放宽市场准入,引入竞争机制。有条件的企业要积极推行投资主体多元化。继续推进和完善电信、电力、民航等行业的改革重组。加快推进铁道、邮政和城市公用事业等改革,实行政企分开、政资分开、政事分开。2008年5月23日,中组部在中国联通、中国电信、中国移动和中国网通宣布了新的电信运营商人事任命,意味着持续几年的电信重组正式开场……

在这一时期,电信、电力、民航等部门的拆分、重组、改革,实实在在地打破了行业垄断的局面,使市场活跃了起来。时任国家发展改革委副主任陈德铭表示,国有企业改革的方向就是股份制改革,通过上市、吸纳社会资金等多种方式,绝大多数企业的投资主体日渐多元化,不再是单一的国有资本。

这阵企业改革的春风很快也吹到了地方,上述老干部告诉中国经济导报记者,当时地方的乡镇和村办企业也进行了股份制改革,集体持股30%,剩余70%卖给有经济实力和经营能力的个人。

另外,在这一时期,我国国有商业银行上市的脚步也在加快。“我以前是建行的一名司机,2003年单位为上市‘瘦身’,鼓励职工买断工龄。”如今,已是一名私营企业主的老张告诉中国经济导报记者,就是在那一年,买断工龄获得的10万元成了他“下海”的“第一桶金”。

2003年前,中国的金融业改革在渐进中前行了20多年。随着“入世”后的紧迫形势,人们明显感觉到改革步伐越来越快。2003年的《决定》要求,选择有条件的国有商业银行实行股份制改造,创造条件上市。老张经历建行的变革,正是在为不久后的上市作准备。2005年10月,作为首家实现公开上市的国有商业银行??中国建设银行在香港联合交易所挂牌上市,从此拉开了国有商业银行海外上市的序幕。

“2003年以后,我们这里以股份制为纽带的民营企业数量快速增长起来。”上述老干部介绍,“2003年,政府为落实《决定》中鼓励、支持和引导非公有制经济发展的要求,向全区发出了‘人才走进企业,能人变老板,资本向优势企业集中’的号召,在当地掀起了一波创业潮。”上述老干部讲述,在村办企业里作为“能人”的采购员和技术骨干,在政策和市场均利好的环境下,纷纷办起了厂子,当上了老板。

改革开放以来,特别是党的十五大确定了公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度,要求大力发展国有资本、集体资本和非公有资本等参股的混合所有制经济,使股份制成为公有制的主要实现形式,这就要求财产边界必须清晰。市场经济越发展,产权关系越复杂,产权的明晰界定就愈发重要。市场化程度越深入,“模糊产权”就越不适应经济发展的需要。

所有这些都要求中国进一步推进现代企业制度改革。党的十六届三中全会提出,建立健全现代产权制度是完善基本经济制度的内在要求,是构建现代企业制度的重要基础。时任中央政策研究室经济局局长李连仲表示,企业改革由建立现代企业制度到建立现代产权制度,这表明我国企业的改革已进入一个新的阶段,通过产权转换,促进推动资本流动和重组,使资本等生产要素根据市场要求流向效益高的部门、产业和企业中,这是对民企进入和重组国有股权上市公司的充分肯定。

【责编:吕娅丹】