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关于进一步规范投融资体制改革的提案
2018-02-23 11:40     中国发展网

公开发改提案〔2017〕72号

关于政协十二届全国委员会第五次会议

第1589号(经济发展类073号)提案答复的函民建中央:

您单位提出的《关于进一步规范投融资体制改革的提案》收悉,经商财政部、人民银行,现答复如下:

中共中央、国务院高度重视投融资体制改革工作,近年来相继作出一系列重大决策部署,并于2016年印发《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》(中发〔2016〕18号)。根据部署,各地区、各部门深入贯彻新发展理念和供给侧结构性改革要求,认真落实“放管服”改革措施,围绕处理好政府和市场的关系,从落实企业主体地位、规范政府投资行为、转变政府职能、创新投融资机制、规范政府举债融资等方面,聚焦投资活动的审批、管理、服务等环节,深入推进投融资体制改革。您单位提出的当前我国投融资体制面临的主要问题以及下一步工作建议切中问题实质,对于我们进一步做好投融资体制改革工作有很好的借鉴意义。结合提案内容,现将我们在相关领域已开展的工作以及下一步工作考虑报告如下。

一、已经开展的工作及成效

(一)坚决取消下放审批权,落实企业投资决策自主权,促进投资便利化。

一是建立投资项目负面清单制度,使绝大部分投资活动自主按市场规律办事。2013年、2014年和2016年连续三次修订发布政府核准的投资项目目录,努力实现核准范围最小化,中央层面核准项目数量实现削减90%的目标。

二是确立以精简前置、并联审批为核心的新型核准制度,审批流程全面革新,办事效率进一步提高。从“最先一公里”的制度设计入手,先后出台《精简审批事项实行并联核准方案》《清理规范报建审批方案》《企业投资项目核准和备案管理条例》等一系列国务院文件和行政法规,并集中修订了12部法律法规,基本实现了核准制度全面革新,绝大多数项目核准前置只保留2项,核准审查内容取消18项属于企业经营自主权的事项,对项目开工前的报建审批手续进行清理规范和整合,将清理后的65项整合规范为42项。

三是协同推进项目准入各环节的审批制度改革,管权限权、删繁就简,着力降低制度性交易成本。用地方面,缩小用地预审范围、简化用地审查内容,对不涉及新增建设用地,且在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内使用已批准建设用地进行建设的项目,不再进行建设项目用地预审。用海方面,下放海上风电站、火电站等10余类项目的用海预审,精简优化海域使用审批程序,相关调查勘测等技术材料合并编写,同步审查。环评方面,将环境影响登记表由审批制改为备案制,50%的建设项目环评不再审批。强化规划环评的约束作用,探索规划环评与项目环评的联动,进一步简化项目环评审批。报建方面,对建设工程规划许可、施工许可的前置审批、评估、评审等主要环节和水气报装基本流程进行了优化。涉水审批方面,对相近事项进行分类整合,7项审批事项合并为3类实施,对合并后的审批事项进一步归并申请材料,实行统一技术审查。

四是清理规范项目审批各环节的中介服务事项,取消强制性中介服务,推进中介服务市场化。对清理出的13项中介服务分两类处理,其中6项法律法规对资质有强制性规定的,由企业自主委托,审批机关不得指定;对7项没有强制性资质规定的,明确企业可以不委托中介服务,审批机关不得干预。对5项需要行政机关委托开展评估评审等中介服务的,建立竞争机制,一律由委托机关付费并纳入部门预算。同时,相关部门主动沟通对接,对同一项目不同审批环节的委托咨询评估,创新实行联合委托、结果互认,切实减少企业负担。

五是积极推动创新试点,按照“政府多做、企业少做”的原则探索改革管理模式,改善投资环境。指导各地围绕对投资项目简化行政审批、简化技术审查、简化繁文缛节进行多方探索,普遍选取一定区域和领域,开展投资项目承诺准入制、先建后验、首问负责制、多评合一、多图联审等多种形式的创新试点,探索实施政府定标准、企业做承诺、容缺办手续,测绘、审图、踏勘、验收等多部门联合实施、一次完成,环评、震评、安评、能评、稳评、雷评、文物保护评价、压覆矿评价、地质灾害评价等由“点”改“片”、以区域评估代替项目评估等一系列可操作、可复制的改革举措。

(二)切实将工作重心向全过程监管和优化服务转移,通过转变政府管理职能规范企业投资活动。

一是在取消下放审批权的同时,同步推进权力取消下放后的配套制度建设。建立健全“中长期布局规划+五年发展建设规划+年度实施方案”相结合的规划管理体系,强化发展规划、产业政策、准入标准以及特殊规定等政策性条件的引导和控制,加快实现从微观转向宏观、从审批转向监管、从项目安排转向制度供给。指导各地在承接审批职能时,在省级层面制定统一的项目负面清单和权力清单,在坚持下放层级与承接能力相匹配的前提下,明确各层级的核准权限,防止“一哄而放”、“自由落体”。

二是首次运用法治手段,开启放宽放活准入、依法监管和惩罚项目违法活动的新模式。以《企业投资项目核准和备案管理条例》为上位法依据,制订《企业投资项目核准和备案管理办法》、起草《企业投资项目监督管理暂行办法》两部规章,将未按承诺备案内容建设、投资产业政策禁入领域等列为投资违法行为,明确了执法主体、程序、罚则等。以此为基础,投资主管部门将改变过度依赖审批管理项目、没有手段实施后续监管的情况,实现法无禁止即可为、违法违规受惩戒,督促企业履行投资行为主体责任。

三是创新政府管理,依托技术手段,实现对投资项目“放管服”三合一。建成并运行投资项目在线审批监管平台,18部委联合出台《全国投资项目在线审批监管平台管理暂行办法》。目前,各级各部门均通过在线平台受理和公开项目审批,特别是各类企业投资项目的备案均通过在线平台完成,企业通过在线平台填报完整项目信息即为备案。同时通过在线平台监测项目信息,进行主动提示、指导纠正,网上公开产业政策、技术标准以及办事指南等,为企业提供信息服务。

(三)严格管理政府投资,发挥好政府投资的引导和带动作用。

一是健全政府投资计划编制和下达制度,促进项目和资金相衔接,长短期建设相统筹。通过编制中央预算内投资三年滚动计划和重大项目库建设,形成滚动实施的项目储备和投资计划下达机制,为更加合理地安排政府投资、提高政府投资效率提供了支撑。

二是规范投资管理,强化综合监管。发挥规划作用,对专项规划、区域规划中确定规划期内开工建设的项目,原则上不再批复项目建议书,直接审批可行性研究报告。对建设内容单一、投资规模较小、技术方案简单的项目以及部分改扩建项目,将可行性研究报告和初步设计合并,直接审批实施方案。对采用补助贴息方式安排投资的,不再审批项目,只批资金申请报告。对下达投资加强计划执行、使用监管和跟踪问效,制定监管方案,创新监管方式,着力强化计划分解、资金到位、项目开工等监测,严肃处理沉淀、套取、挪用等问题。

三是优化政府投资安排方式,充分发挥政府投资的放大效应。制定颁布《中央预算内直接投资项目管理办法》和《中央预算内投资补助和贴息项目管理办法》,除安排直接投资外,灵活运用资本金注入、投资补助、贷款贴息等方式支持地方政府投资项目和企业投资项目。

四是多措并举推广PPP模式,鼓励政府和社会资本合作。抓紧建章立制,规范有序推广。组织PPP示范项目和典型案例评审,在全国43个中小城市开展PPP创新,安排以奖代补、前期工作费对成效明显地方予以奖励。联合全国工商联召开2次民营企业PPP项目推介会,向民营企业推介了近1000个PPP项目、总投资超2万亿元。PPP项目资产证券化取得突破性进展,4个项目成功发行。建立PPP专家库,加强咨询机构管理,推进综合信息平台建设。与联合国、世界银行、亚洲开发银行等深入合作,在“一带一路”沿线国家推广PPP模式,利用国际金融机构资金支持PPP项目建设。

(四)着力从完善“投资体制”向完善“投融资体制”转变,创新企业融资机制,拓宽投资资金来源。

一是大力发展直接融资。规范和支持债券融资,2016年共核准企业债券8061亿元;推进创业债券试点,截至2017年4月,共核准创新创业孵化专项债券20支,总规模252.7亿元;推出专项债券、项目收益债券、可续期债券等创新品种,研究推出双创专项债务融资工具;支持商业银行发行小微企业金融债券。支持国开行、中国银行等10家试点银行开展“投贷联动”试点。出台税收优惠政策支持创投企业投资种子期、初创期科技型企业。

二是进一步发挥好政策性、开发性金融机构的积极作用。国开行、农发行、进出口银行等加大对重大项目和工程的资金支持力度,全力支持棚改续建及2017年新开工项目建设,开展购租并举和市场化融资模式试点,探索通过保险股权投资计划、企业资产证券化引导社会资金支持棚改建设,创设推广国家储备林等生态建设贷款、海洋资源开发与保护贷款、改善农村人居环境贷款等新型信贷产品,大力支持生态环保、基础设施扶贫等重大项目建设,对科技创新和科技服务业发展予以专门支持。

三是完善保险资金等机构资金对项目建设的投资机制。出台《保险资金间接投资基础设施项目管理办法》,允许保险资金通过债权、股权、PPP、资产支持计划等多种方式,支持重大基础设施、重大民生工程、新型城镇化等领域的项目建设。推进保险资金投资管理体系建设,制定基金战略资产配置政策,推进基本养老保险基金市场化改革。

四是构建更加开放的投融资体制。推进企业发行外债备案登记制管理改革,对企业境外发债由审批制改为总规模管理下的备案登记制,有力支撑了高新技术、资源能源、工业等领域发展,扩大境外低成本资金流入服务实体经济,有效控制外汇资本流出,保持国际收支平衡。出台专门政策,明确企业可在与其净资产挂钩的跨境融资上限范围内自主从境外融入本外币资金。鼓励各类金融机构开展对外投融资合作,在装备制造和国际产能合作项目中发挥更大作用。推动世界银行、国际金融公司、多边投资担保机构等多边开发机构加强与我国金融机构和企业开展项目联合融资合作。

五是规范地方政府举债融资,防范化解财政金融风险。新增地方政府债务限额,支持地方经济稳增长、经济社会事业补短板。构建地方政府债务常态化监督机制,推动地方债务走向规范化、制度化、透明化。加快地方政府融资平台市场化转型。六部委联合印发《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》,建立跨部门联合监测和防控机制。

(五)严控金融资金流入,切实控制好房地产领域投机问题。

进一步加强房地产金融宏观审慎管理,协调金融监管部门积极开展房地产调控。加强对商业银行的窗口指导,扩大对实体经济的金融支持力度。对信托、理财、资管、债券等各类资金进入房地产领域进行摸底排查和清理整顿,加强房地产领域资金管控。严厉打击和取缔“首付贷”等违规行为,将其纳入互联网金融风险专项整治。研究提出企业债券审核落实房地产调控政策的意见,在继续支持各类企业发行企业债券用于保障性住房建设和棚户区改造项目的同时,从严控制企业债券资金流入房地产。

二、下一步工作考虑

投融资体制改革是深入推进供给侧结构性改革和“放管服”改革的一项重大任务,同时也是一项系统性、长期性工程。改革成果需要不断巩固和深化,改革中出现的问题需要通过深化改革来解决。当前,改革的顶层设计已基本完成,更重要的任务在于把各项改革举措落到实处,打通政策落地“最后一公里”,切实提升人民群众的改革获得感。根据中央决策部署和您单位的建议,下一步我们将重点做好以下工作:

(一)坚持问题导向、明确阶段性重点,着力完善项目准入决策程序和推进报建审批改革工作。对需要报国务院核准的重大项目,报批部门要充分发挥好参谋助手作用,在完成初步审核后,结合环评、稳评、移民安置等重要事项的审批情况,形成综合意见后再报国务院决策;地方部门核报同级政府核准的项目,也按此办理。根据国发〔2016〕29号文件要求,切实指导督促完成清理整合工作,进一步总结地方试点成效,针对规划、建筑、人防、消防等工程设计文件和图纸,尽快部署推开“多图联审”、“多评合一”等模式,解决多套报批文件图纸互相冲突、技术审查类事项繁杂以及由此带来的开工手续办理慢等问题。

(二)继续推进职能转变,进一步加强事中事后监管和全过程服务。一是围绕促进企业投资便利化,进一步革新服务和管理方式。对负面清单之外的绝大多数投资项目,以“企业网上告知+政府在线监测”的无门槛项目报备新模式取代原来的准入审查,对不依法履行信息告知义务的,建立异常名录制度,实行信用管理。二是进一步完善全国投资项目在线审批监管平台的功能,将同一项目在不同层级、不同部门的并联审批信息,在一个项目代码下串联起来,实现对项目开工前的精准调度,监测各环节的审批效率。三是抓紧出台《企业投资项目监督管理暂行办法》,通过法治手段实现放宽准入和规范管理相结合,依法惩戒违法行为,在取消审批的同时落实企业的守法诚信主体责任。四是强化对政府投资的监管。对中央预算内投资完善监管制度,着力改进监管方式,强化监管力量,实现监管的全覆盖、全过程、常态化。

(三)进一步强化政府投资对补短板、稳增长的作用。合理确定政府投资规模,使政府投资与经济社会发展需要、财政收支规模相适应,使建设性资金在预算体系中可测算、可评估。进一步优化政府投资结构、改进安排方式,根据项目必要性、可行性、成熟程度以及建设进度安排资金,确保发挥政府投资效益。处理好防风险与促发展的关系,既要把防控地方债务风险放在更加重要位置,坚决制止地方政府违法违规举债担保行为,严格融资平台融资约束,牢牢守住不发生系统性风险的底线,也要做好政策预评估,避免“一刀切”,促进经济可持续健康发展。

(四)发挥监管合力,用好、管好相结合,加强对政府出资产业投资基金的规范引导。清理整合已经设立的政府出资产业投资基金,明晰政府部门与基金管理机构的权责关系,做好政府出资产业投资基金信用信息登记工作,加强基金监督管理。推动各级政府投资基金更加注重运用参股等方式带动社会投资。引导产业投资基金重点投向公共服务、生态环保、基础设施、区域开发、战略性新兴产业、先进制造业等领域。加大政府出资产业投资基金对中国制造2025的支持力度。

(五)采取针对性措施,规范、有序推进PPP模式。积极推动运用PPP模式盘活存量资产,灵活运用多种实施方式,切实提高运营效率;同时,回收资金应主要用于新的基础设施和公用事业建设,实现投资良性循环。努力营造一视同仁的公平竞争市场环境,合理设定社会资本方的资格条件,鼓励民间资本通过多种方式参与PPP项目。依托全国投资项目在线审批监管平台,进一步明确、精简、优化PPP项目工作流程,大力推行PPP项目实施方案联审机制。做好项目科学决策和财政承受能力论证,防止单纯追求PPP项目落地规模和速度;加强PPP项目财政支出责任统计和监测,严禁利用PPP模式违法违规变相举债,加强风险防控。

(六)进一步加大工作力度,促进民间投资健康发展。全面贯彻落实全国深化“放管服”改革电视电话会议精神,千方百计为激发有效投资拓空间。突出重点、精准发力,积极推动制造业转型升级,鼓励制造业民间投资实现创新发展。落实和完善全面推开营改增试点政策,落实好研发费用加计扣除政策,全面清理规范政府性基金,清理规范涉企经营服务性收费,取消违规中介服务收费,进一步降低企业经营成本,增强民间投资动力。稳妥推动银行业金融机构开展科创企业投贷联动试点,支持企业进行股权融资,大力发展天使投资和创业投资,积极创新方式,为中小企业提供多样化融资服务。进一步规范权力运行,严控新设许可,持续深化商事制度改革,构建“亲”“清”新型政商关系。

(七)继续推动法治建设,用法律制度巩固和深化改革成果。加强《预算法》对政府投融资的约束;尽快出台《政府投资条例》,补齐政府投资领域的法制建设短板。对投资审批制度改革中仍在修订的法律法规,继续推动、争取早日全部完成修订工作。对目前报建审批事项较多但都有法律法规依据,清理精简遇到法律“天花板”的问题,要明确牵头部门进一步推动修法,对内容重合度较高的事项实现一次性或合并审查,并完善相关规范标准。

(八)运用多种手段,更好地引导资金从房地产领域进入实体经济。积极配合地方政府落实房地产调控主体责任,按照“分城施策”的原则及时调整住房信贷政策,切实加强房地产市场资金监控,限制房地产领域过度投融资,积极引导金融机构扩大对实体经济的资金支持力度。

感谢您单位对国家发展改革工作的关心和支持。

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国家发展改革委

2017年8月14日

联系单位及电话:国家发展改革委投资司010—68501408

抄送:全国政协提案办公室、国务院办公厅、财政部、人民银行

【责编:孙靖白】