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经历深化改革开放,见证利用外资发展

2019-07-09 中国经济导报-中国发展网

   

国家发展改革委利用外资和境外投资司原巡视员|刘旭红

利用外资的历史,是中国向成熟债务人发展的历史,符合世界银行专家所说的“利用外资理想模式”。中国从不成熟的债务人阶段,到成熟的债务人阶段,再逐步到债务减少阶段,债务周期假设已成为事实。中国从不成熟的债权人阶段,发展到成熟的债权人阶段,境外投资发展成绩斐然。作为一个从事利用外资工作的亲历者,我由衷地感到欣慰。

回顾利用外资发展

改革开放初期,世界银行、亚洲开发银行和外国双边政府贷款等国外优惠贷款,“引进来”后80%用于基础设施和重要原料以及环保、社会发展领域,几乎所有的港口、公路、铁路、电力项目都用到了国外贷款。“八五”期间,借用国外贷款加速发展,改善了投资环境。

1992年后,我国利用外资取得了突破性进展,从每年几十亿美元发展到了几百亿美元。自1993年以来,我国吸引外资规模一直居发展中国家首位。2008年以后,保持在全球前三位。

外资的“引进来”为我国投资“走出去”打下坚实基础。2001年,我国加入WTO,标志着改革开放进入新阶段。境外投资加快发展,从贸易服务、小型加工为主发展到资源开发、加工制造、基础设施、新技术等领域。

2013年,习近平主席提出“一带一路”倡议,2015年,境外投资超过了外商投资,跃升至全球第二位。

在利用外资过程中,我国还经历了从注重数量到注重质量的变化,具体的指导思路包括:扩大规模,稳定存量;投资导向,优化结构;地区布局,向中西部引资;风险防范,安全保证;投资便利,改善环境;引资和引智相结合;统筹“引进来”和“走出去”,利用外资和对外投资并重;等等。

回顾利用外资的发展,总结改革开放四十年成绩和经验,最重要的是坚持改革开放不动摇。利用外资的基本原则,一是合理确定利用外资规模,逐步推进扩大,地域梯度推进,行业有序开放。二是坚持用于生产性项目,保持适宜的外资结构。三是坚持对外资的宏观管理和宏观调控。四是“走出去”和“引进来”相辅相成,坚持积极稳步地实施境外投资。

很多做不成做不好的贷款项目,中国都做成做好了

我国从1981年开始借用世界银行贷款。随着我们管理水平的提高,世界银行官员感叹,很多做不成做不好的项目,中国都做成做好了。由于中国利用世界银行贷款的水平不断提高,项目质量优秀,世界银行副行长由衷地感叹:“中国需要世行,世行更需要中国。”

我在国家发展改革委外资司的工作主要是:编制利用外资总体规划和计划,编制利用外资项目规划,外资外债管理,制定利用外资政策和组织实施。

编制规划和计划是基本功。我参与了“七五”计划,“八五”到“十二五”六个五年利用外资计划的编制,见证了利用外资从每年几十亿美元到几千亿美元的增长,见证了从1993年以来中国成为发展中国家利用外资第一大国,见证了从计划到规划、从规划到规划指导中更加尊重市场的发展变化。

我们制定的重要文件是外债管理条例、国外贷款项目管理原则和分工的规定,国际金融组织贷款、外国政府贷款、国际商业贷款的管理办法等。我参与了对外开放、国际收支、金融改革、利用外资等很多有关文件的制定。于我而言,这是提高政策水平的很好的机会,更是亲身参与改革开放、利用外资的难得经历。

外债管理,包括测算监管、防范金融风险,是利用外资最核心的问题。在外资司工作,起码要把“有多少外债”说清楚,“能借多少外债”想清楚,“借多少外债”核清楚,才算称职。外资司和国家信息中心建立了国外贷款项管理信息系统,克服了很多困难,掌握了第一手资料。我们的工作得到了世界银行外债处的大力帮助和肯定。在中国银行的一次研讨会上,我听了国外专家演讲,学习了借新还旧是主动管理外债的一种方式,通过这些类似的学习,并在工作中进行实践,注重加强外债管理,有效地防范了外债风险。

2008年汶川地震发生后,外资司马上开始酝酿用国外优惠贷款支持抗震救灾。情况紧急任务又重,短时间内要做好将贷款落实到行业、项目的规划中,实在是一项系统工程。我们和其他部门的同志一起召开了多次项目准备会、协调会,四川省发展改革委在一线克服困难、全力以赴。经过各方共同努力,在十几天内做出了包括救灾、环保、恢复教育、水利等多领域救灾恢复项目的借用国外贷款规划,几上几下,认真推敲,很快得到了国外贷款机构的认可、配合和称赞。另外,贷款要落实到项目、落实到项目责任人,要支付规范、杜绝浪费、防范风险,纪检合规部门要提前介入保驾护航。抗震救灾贷款规划的制定,显示了我们这支外资系统队伍的紧急应战能力和管理水平,发挥了国外贷款严格管理、规范的优势,为救灾项目做出了示范。

边工作边研究边创新,这一习惯贯穿工作始终

从借用国外贷款看,国外优惠贷款的国际金融组织贷款和外国政府贷款规划基本是指令性的,国际商业贷款要根据优惠贷款比例制定。外债比例多少合适?根据中国的具体情况,利用多少外资,用什么类型的外资,是我们必须回答的重要问题。

因此,边工作、边研究便要贯穿于工作始终。例如,国外贷款项目管理信息系统、外债决策支持系统、五年规划中的外债数据都出自我们自己的研究成果,期间得到了世界银行、亚洲开发银行的资助和专家支持。

我们能够做到边工作、边研究有几个优势:一是工作中发现问题、解决问题的需要。二是有各兄弟单位和专家的支持。三是有世界银行、亚洲开发银行、外国银行或咨询机构的资助,包括资金和专家智力支持。四是研究成果能用在工作实际中。

我们研究了“利用外资的发展战略”“国际金融组织贷款发展战略”“国际商业贷款发展战略”“利用外资设立担保基金研究”等与外资司工作直接有关的课题。我们也和有关业务司合作,研究了“小城镇发展战略”“石油发展战略”等专业课题。组织全国外资系统编写了《中国借用国外贷款二十五年》,介绍了借用国外贷款的现状、历史和发展趋势,方向、原则和战略等。具体包括国外贷款项目、金额、行业投向,分省市、分部门的外债结构和数据。为给后人留下一本外债的权威资料,经过世界银行出版允许,组织翻译了《世界银行的外债管理》一书,具有较高的专业参考价值。

实践中,我们研究了借款准则,及确定国外贷款规模的原则、指标、上限,当时认为借用国外贷款规模大小取决于出口前景,众多影响因素中,选择了符合中国国情的外债指标

崔一/制图体系,其中,偿债率是核心指标。在此基础上,我们请科学院系统所,一起研究设计了外债决策支持系统。

我国2001年加入WTO,2006年过渡期结束,兑现承诺。对外开放进入了一个新阶段。1997年亚洲金融危机爆发,这要求利用外资工作者要考虑适应加入WTO与国际接轨的大环境,要考虑防范金融危机,考虑实现国际收支平衡的目标,考虑外资、外债和外贸、外汇、外援的有机结合,考虑政治、经济、外交、社会、安全等多角度,考虑国家宏观经济、社会发展和地方经济社会发展多层次。我们在实际工作不断提出了新的课题,如根据需要及时研究了亚洲金融危机的影响和对策,西部开发和利用外资以及“走出去”和“引进来”的战略。在亚洲金融危机之前,我们研究上报了“防范金融危机的情况和建议”,得到了国家领导人的高度重视,加强了金融危机警示和防范。

业余时间我写了《借用国外贷款管理和实务》一书,并两次再版,为外资战线的朋友提供了学习材料。书里介绍了外债的定义和口径、经济发展与外债、发展中国家的外债问题、我国外债的历史。书中探讨了我国利用外资的发展和战略,从外债管理、外债使用和投向、国外贷款资金筹措与外债偿还。还介绍了各种形式的国外贷款、外商直接投资、境外投资和国外贷款项目的操作和实施。

根据工作需要,我也认真学习了发展经济学,研究了世界银行每年的年度报告。在外债研究过程中,还结识了很多世界银行和国外专家。在研究和接触交流过程中,世界银行专家的很多建议,在我们改革开放相关政策中都有采纳。这里有国内专家的研究成果“出口转内销”,也有很多在世界银行工作的中国专家的功劳。

在制定“七五”计划时,原国家计委就请来了世界银行专家进行咨询。这表明,当时已相当开放了。随着对外开放、利用外资的发展,原有的计划经济那一套老办法不适用了。由于自己经常研究,并和国际组织有接触,再加上身在改革开放的第一线,工作中我们认识到,制定利用外资规划、政策的思路和外资项目设计上必须有所创新。

在和世界银行官员的合作中,他们更是经常提到要创新,他们也经常对中国当时比较落后的体制提出好的建议。比如,提出要对项目加强管理,要改革机制等。有时也挺有意思,修建公路,他们要随之探讨修路工人如何预防艾滋病。修建农村厕所,他们要我们借鉴并不适合我国国情的非洲经验。后来,我们和世界银行一起召开世界银行贷款创新工作会议,对接世界银行专家提出的创新思路和项目,要求沿海地区申请世界银行贷款项目必须有创新内容。我们借鉴了世界银行项目管理的经验,在教育、卫生、社会发展领域使用贷款结合创新方式、管理机制改革。还专门安排了财政统还的体制改革综合贷款,专门研究结合实际的改革创新。

外资司曾两次组织国家发展改革委有关业务司局和各省市发展改革委外资处业务骨干赴世界银行培训、研讨和对话。还和国际组织、金融机构组织了若干业务研讨会,互相交流探讨、借鉴国际经验,很有成效。

中国和印度还影响了世界银行贷款的规则。当时,世界银行规定,不做基础设施项目了。中国、印度有理有据地提出基础设施建设的重要性,使世界银行修改了贷款方向。根据中国的需求,世界银行还创造了一些新的贷款方式。

中国利用外资不仅为中国和全球经济发展做出了贡献,也实践着国际专家总结的“利用外资的理想模式”。