中国发展网

“绿色革命”的伟大工程——退耕还林

2019-07-12 中国经济导报-中国发展网

 

图为已退耕还林的云南省迪庆州维西县马场村。资料图片
图为已退耕还林的云南省迪庆州维西县马场村。资料图片

 

 

 国家发展改革委农经司原司长高俊才


    新中国成立七十年来,我国在由贫到富、由弱变强的伟大复兴过程中,建设了一系列重大工程。缘于国家发展改革委(原国家计委)和所在司局的职能,农经司原司长高俊才在职期间有幸参与和见证了很多重大工程的前期工作和建设运行,尤其是三峡枢纽、南水北调和退耕还林三大工程,造福当代、惠及子孙,每一项工程的投资额都是数千亿元,受益人口数以千万计甚至数以亿计。这些国家重大工程凝聚着无数人的智慧和心血。
    上期,本报刊登了高俊才关于南水北调工程的回忆,本期刊登高俊才关于退耕还林工程的相关回忆。

    “封山植树、退耕还林;平垸行洪、退田还湖;以工代赈、移民建镇;加固干堤、疏浚河湖”
退耕还林工程在实际操作中,不仅包括护还林而且包括还草,在降雨量较多的地区退耕还林,在降雨量较少的地区退耕还草。

    国家实施大规模退耕还林工程,最初的直接诱因是1998年汛期长江、珠江和松花江流域的特大洪水灾害。在抗洪救灾和灾后重建的调研过程中,时任国家总理朱镕基总结出了32字灾后重建方针,即“封山植树、退耕还林;平垸行洪、退田还湖;以工代赈、移民建镇;加固干堤、疏浚河湖”。当时我跟随委领导陪同朱镕基多次到有关省调研,听其反复解讲32字方针的内涵,现在回想当时提出退耕还林的必要性,概括起来主要是三条:一是生态原因,长期以来开垦的大量坡耕地,水土流失严重,造成江河湖库淤积,行洪不畅、蓄洪不利,退耕还林是“从根本上扭转长江、黄河流域水患灾害的治本之策”;二是经济原因,由于连年农业丰收,“全国粮食总量出现了阶段性、结构性、区域性供过于求”,国库中储存的粮食多,每年储存粮食需大量的财政补贴,而且陈化粮粮质下降,“以粮食换林草,可以大大减轻粮食储存压力,节省大量的仓储和保管费用,减少库存粮食的陈化、损耗”,拿出一部分粮食用于给退耕户补贴也不影响国家粮食安全,一举多得;三是西部大开发原因,实施退耕还林(草)有利于带动西部地区农业结构调整,发展效益农业,增加农民收入,加快贫困地区脱贫致富,有效扩大西部农村需求,拉动经济增长。退耕还林、西电东送、西气东输、青藏铁路等,在当时都是西部大开发的标志性重大工程,国家发展改革委原主任曾培炎等委领导多次组织调研和主持会议研究规划、项目、资金等问题,我们农经司积极配合和认真落实委里要求。
    对退耕地补助粮食(原粮)的标准是一个核心问题,多部门联合调研,我和司里多名同志参加了调研。在实地调研和多部门协商的基础上,2000年报经国务院同意的补助标准是:长江上游地区每亩300斤,黄河上中游地区每亩200斤,每斤粮食按0.7元折算,由中央财政承担,以省为单位统一算账。此外,国家给退耕户适当的现金补助,每亩退耕地每年补助20元;同时国家向退耕户无偿提供树苗,用于退耕还林(草)和宜林荒山荒地人工造林种草,这一项费用从农经司掌握的投资中安排。上述多项国家补助资金加到一起,与原来坡耕地低而不稳的种粮效益相比,算总账农民不吃亏。微观经济主体利益与国家宏观效益实现了比较好的统一。
    根据上述32字方针,1998年中央制定发布了关于灾后重建的15号文件,这个文件是由原国家计委牵头起草的,文件内容既重点针对长江流域,也包括黄河、珠江、松花江等大江大河的综合治理。为了落实好15号文件,从1998年到2002年,朱镕基曾经七次到一线实地调研,重点调研退耕还林、干堤加固、移民建镇等任务艰巨、资金量大的地区,我分别陪同曾培炎主任和王春正、刘江、李荣融、姜伟新等几位副主任,参加了这七次调研。
    1999年8月,朱镕基在陕西延安等地考察时着重讲了“退耕还林、封山绿化、以粮代赈、个体承包”等方面的措施,当时有一位水土保持专家,建议将“退耕还林”改为“退耕还林还草”,朱镕基当场接受他的意见,同意改为“退耕还林(草)”(此后有关文件都是这样表述)。所以,退耕还林工程在实际操作中,不仅包括护还林而且包括还草,在降雨量较多的地区退耕还林,在降雨量较少的地区退耕还草。这次延安考察,朱镕基在讲话时要求抓紧实施退耕还林试点工程。1999~2002年三年,延安实施退耕还林341万亩,水土流失加剧的势头得到遏制。2002年7月陕西省又请朱镕基到延安检查退耕还林工程,7月16日下午,朱镕基在陕西原省委书记李建国、原代省长贾治邦的陪同下来到延安市,沿着崎岖的山路,实地考察了宝塔区党庄和燕沟流域的退耕还林、封山育林工作。3年前,朱镕基在燕沟考察时曾语重心长地叮嘱当地干部要实行退耕还林。以往光秃秃的山坡峁头已被茂盛的小树和青草覆盖。朱镕基高兴地说,3年来延安的绿化有了很大的进步,生态环境改善初见成效,事实说明中央关于退耕还林政策是完全正确的。他指出,延安的生态环境还比较脆弱,绝不能满足于已取得的成绩,要继续坚持不懈地退耕还林、封山绿化,起码要奋斗10年,才会大见成效。我跟随委领导陪同朱镕基参加了这次调研,在延安的山上举目远看,郁郁葱葱,退耕还林还草的效果十分明显,参加调研的人都十分高兴,溢于言表。
    随着退耕还林规模扩大和时间延长,如何巩固退耕还林成果的问题提上了议事日程。2007年12月,国家发展改革委与有关部门联合下发了《做好巩固退耕还林成果专项规划工作的通知》(发改农经【2007】3636号)。通知中提出了基本口粮田建设、农村能源建设、生态移民、后续产业发展和退耕农民就业创业转移技能培训、补植补造等五大类措施。其中基本口粮田建设和以沼气为重点的农村能源建设等,根据国家发展改革委原副主任杜鹰的要求,在指导规划、优选项目、安排资金、加强监管等方面,农经司会同有关各方做了大量具体工作,我和吴晓松、方言两位副司长以及林业处、农业处、综合处的同志,与有关部门和地方同志一起多次到一线调研,倾听农民和基层干部的意见和建议。
    2007年国家发展改革委和有关部门对8年来的退耕还林工作进行了总结:1999-2006年,先后经历了3年试点、2年大规模推进以及2004年以后的结构性调整、巩固成果等三个阶段,全国累计安排退耕还林任务3.64亿亩,其中退耕地造林1.39亿亩、宜林荒山荒地造林2.05亿亩、封山育林0.2亿亩,8年间安排的任务共需中央投入2245亿元,已累计投入1300多亿元,另945亿元在2007~2013年投入。
    为了开展好新一轮的退耕还林还草工作,从2013年到2014年,杜
    鹰副主任和西部司、农经司进行
    大量调研和协调工作。在
    此基础上,2014年8月
    国家发展改革委与财政、林业、农业、
    国土等部门又联合印发了《关于新一轮退耕还林还草总体方案的通知》(发改西部【2014】1772号),要求各地“编制好省级退耕还林还草实施方案”(经省级人民政府批准后报有关部门),具体地块主要是安排三类耕地:一是25度以上非基本农田坡耕地;二是严重沙化耕地;三是三峡库区、丹江口库区及上游区域(即南水北调的水源区)15~25度非基本农田坡耕地。2014年全国安排退耕还林还草任务500万亩,重点是25度以上坡耕地集中地区。
    据了解,在我退休后的2015年12月,财政部与国家发展改革委等8部委联合下发通知,对扩大新一轮退耕还林还草规模提出了一些新政策:从2016年起向扶贫开发任务重、贫困人口较多的省份倾斜;重点安排陡坡耕地梯田、重要水源地15~25度坡耕地和严重污染耕地;补助资金政策是,国家按退耕还林每亩补助1500元(五年内分三次下达)、退耕还草每亩补助1000元(三年内分两次下达)。
    退耕还林还草及其巩固成果的工程,从1999年启动实施以来的20年,我国实现了从毁林开荒向退耕还林的历史性转变。一是加快了国土绿化进程,增加了林草植被,减轻了水土流失和风沙危害;二是促进了农业结构调整和农村生产生活方式的转变;三是通过政府补贴、发展经济林果、劳动力外出务工经商等方式,增加了退耕户收入。此外还有保护生物多样性等作用。总之,退耕还林工程是生态效益、社会效益和经济效益相结合,综合效益显著的重大工程。
    2018年10月26日《人民日报》报道:“退耕还林二十年,改变的不止山水”,“1999年延安实施退耕还林工程,在黄土高原上掀起一场波澜壮阔的‘绿色革命’”,“二十载黄坡披绿,延安植被覆盖率由46%跃升到81.3%”,“农民人均收入也由1998年的1356元,提高到2017年的11498元”,“‘被子’与‘票子’并非‘零和游戏’。老百姓正在二者共赢间拥抱大自然的馈赠与善意”。我读到这一报道后非常高兴,浮想联翩之余做了一首打油诗:
    延安退耕还林
遥想当年赴延安,山上总理与民谈。退耕还林固水土,以粮代赈遂民愿。弹指一挥二十年,绿水青山亦金山。民富河清成效显,继续努力梦更圆。后记——————
    在三十多年的工作经历中,我参与了三峡、南水北调、退耕还林等国家重大工程的前期工作和建设运行过程,回想之余至少可总结出以下三点体会:
    一是党中央与国家发展改革委(原国家计委)的关系。前者好比统筹全局的司令部,后者则好比国家经济战线的参谋部和作战部,向党中央国务院提建议,为中央决策抓落实。凡重大决策,在研究和决策过程中有不同意见甚至争论,是正常的。“政”字是“正”与“反”二字的统一体,政策制定和执行,都要充分考虑正反两个方面的意见建议和实际效果,权衡利弊,趋利避害。国家发展改革委与其他部门的关系是“和而不同”的关系,既要避免“同而不和”、推诿扯皮,又要防止不讲原则和不担当、不作为。
    二是我等有幸在国家发展改革委(原国家计委)工作三十多年,可用一幅对联来概述一些体会:
    上联:虽不是高官亦非名人但谋划大事心系国家;
    下联:既瞻顾宏观注重平衡又根植微观服务人民;
    虽然个人作用微不足道,但汗水融进国家发展的大海,则有着无限的意义;青春年华在奉献中度过,同时也带来幸福与快乐。
    三是对宏观政策制定要有长远、全局考量的体会。俗话说,“人无远虑,必有近忧”,这其中的“远虑”包括时间和空间两个维度,善谋一域者必善谋全局,善谋一时者必善谋长远,凡大事都要用长远眼光和系统观点加以考量,远近结合。
    三峡、南水北调、退耕还林三项国家重大工程,过去凝聚了无数人的智慧和心血,今后长期运行管理和后续建设还将凝聚更多人的智慧和心血。应按照社会效益、生态效益和经济效益三大效益相统一、综合效益最大化的原则,与时俱进地深化运行管理体制机制改革和不断加强技术创新。可以相信,三峡枢纽、南水北调和退耕还林等国家重大工程,在中华民族伟大复兴和实现国家现代化的进程中,为国民经济和社会事业的高质量发展,必将发挥越来越大的重要作用。