中国经济导报、中国发展网 记者尹明波报道 上海健康医学院双加应急医学救援技术研究院费波、相振华、杨丽君三位专家在日前推出的《突发公共卫生事件应急管理研究之二：从抗击新冠肺炎看应急医疗资源优化配置》研究报告中强调，在公共卫生事件应急管理中，应急医疗资源是物质基础，其配置如何直接关系事件处置的及时性和有效性，优化应急医疗资源配置意义重大。

报告指出，在人口集聚地区，一旦发生突发性公共事件，急需大量的应急资源以降低突发事件带来的人员生命与财产损失，若应急资源调配不当，不但不能有效遏制疫情，而且会影响社会机能恢复，势必造成巨大的损失。报告认为，从这次武汉发生的新冠肺炎疫情来看，有许多经验教训需要认真汲取。

三位专家从武汉疫情暴发凸显医疗资源严重不足、医疗资源匮乏暴露公共卫生事业的短板、切实加强医疗资源的基础建设与合理配置、着力搞好疫情蔓延期间的医疗资源社会动员和调配、不断加强和改进应急医疗资源配置的机制建设和高度重视应急医疗资源的战略储备等六个方面进行分析，并给出了相关建议。本报（网）刊登研究报告全文，以飨读者。

一、武汉疫情暴发凸显医疗资源严重不足。

与一般资源配置相比，突发性公共卫生事件的资源配置有自身的特性，主要是：需求相关信息往往由于传染病潜伏期的存在而致需求信息滞后；传染性疾病爆发的不可预期性，且能够迅速地从一个地区扩散至另一个地区，需求变数大；时间受限和可替代性较低。医药物资不允许延迟配送，且通常难以用其他物资替代，不同种类的药物也往往无法完全相互替代。此外，医药物资对存储和运输也都有特殊要求。

疫情暴发使武汉医疗资源面临巨大挑战。这次新冠肺炎疫情发生在特大城市武汉，人口稠密。且由于新冠肺炎传染性强，疫情通过人传人迅速向周边地区乃至全国其他区域扩散。武汉自2020年1月23日封城后，大量医疗设施、医药物资、生活用品等应急资源的配置面临极大的挑战。由于疫情来得突然、扩散蔓延快、治疗技术匮乏、危害程度深等原因，导致原有国家资源配置出现局部性（湖北省武汉市）、暂时性（疫情暴发与控制期）、结构性（医疗卫生材料与制药、医疗服务）失衡，这一失衡状态进一步蔓延到地区结构、产业结构、市场结构、企业结构在资源配置上的失衡。具体表现为，医疗资源包括医疗物资（防护器具、消毒物资、医药物品）、医疗服务人才、医疗服务技术、城市交通服务、信息资源共享等严重不足。

管理不到位加剧了医疗资源的紧缺。武汉封城前后，疫区医疗资源固然十分紧张，但管理的不到位，导致各大医院人满为患、收治失序，病人及疑似感染者在公共场合穿梭往返，加剧了疫情的传播、扩散和民众的恐慌；疫情应对及防护设备严重不足，不少一线医护人员承担了巨大的安全风险。

医疗资源的匮乏造成了严重后果。有关机构持续跟踪了三个致死率的数据，由高到低，武汉的数据是医疗资源极度稀缺条件下的致死率，湖北除武汉外的数据是医疗资源普遍不足条件下的致死率，全国除湖北外的数据是资料资源能够及时、充足提供条件下的致死率。如果疫情普遍蔓延，那么国内几乎所有的地区的医疗资源都将是极度稀缺的，全国都将是“武汉”。由此可见，医疗资源的短缺将会造成何等严重的后果。

二、医疗资源匮乏暴露公共卫生事业的短板。

武汉的医疗资源在全国来讲是比较雄厚的，但面对这样传染性呼吸系统疾病来说，还是显得非常不足。这里，既有传染病不确定性的因素，我们不可能把什么样的疫情的医疗资源都准备齐整等待实际应用，这是不可能的。但我们也必须看到，这次的问题也暴露了公共卫生方面长期存在的短板。

医疗资源建设投资不足。改革开放四十年来，我国在卫生事业方面的投资显得不够，全国公共卫生体系的一些短板没有很好补上，整个公共卫生系统在人员、技术、设备各方面都有欠缺，这是影响我们防控大疫能力的根本性原因。

一些医疗器械的生产仍然滞后。2003年，由于非典集中在北京市和广东省，个别省市仅出现个例患者，传染面积小，医疗器械并没有表现出像本次疫情的紧缺情况。此次新冠肺炎迅速在全国范围内蔓延，医疗器械紧缺问题集中暴露。我国医疗器械生产企业小而杂，当疫情来临容易出现生产不及时，供不应求。本次新冠肺炎疫情期间，ECMO（即体外循环装置）在急救重症患者发挥重大作用，但由于ECMO为进口设备，全国存量少，疫情期间ECMO一机难求。

医护人员的配置仍有较大缺口。除了硬件配置不到位以外，医护人员的配置也远远不够。现在很多医院，医生和护士普遍缺员，一般医院里的编外医生和护士相当于编内的50%。全国2000多个县、400个地市州大都存在着各级医院医疗体系不健全、人数也不到位的现象。

医疗资源的信息化智能化水平不高。如果医疗资源能够实现信息化和智能化，我们就可以快速掌握每个个体的健康状况，并且能够快速掌握医疗资源的配置状况，从而合理优化资源配置，实现各种情况的应急和反馈。但从武汉的情况看，远远没有达到这个程度，信息化智能化的作用没有得到充分展现。

应急保障机制不畅的问题比较突出。官办慈善机构，如这次广受诟病的武汉红十字会存在一定的官僚主义问题，甚至违规操作，使得各地捐赠抗疫物资难与疫区对接，甚至出现抗疫物资通过非正常渠道进入未接收病患的医疗机构甚至商家非法牟利的现象；基层社区联动机制形式主义严重，临阵乏力，等等，“以人民为中心”在基层的落实有一定难度。

此前召开的中央全面深化改革委员会相关会议提出，要研究和加强疫情防控工作，从体制机制上建立和完善重大疫情防控举措，健全国家公共卫生应急管理体系，提高应对突发重大公共卫生事件的能力水平。会议还特别强调，要放眼长远，总结经验，吸取教训，针对这次疫情暴露出来的短板和不足，抓紧补短板，堵漏洞、强弱项，该坚持的坚持，该完善的完善，该建立的建立，该落实的落实，完善重大疫情防控体制机制，健全国家公共卫生应急管理体系。

三、切实加强医疗资源的基础建设与合理配置。

医疗资源的基础建设，对我们应对突发重大公共卫生事件，有着决定性的意义。而这也是制约疫情防控的最大的短板，必须未雨绸缪，长远谋划，并且把有针对性建设和资源合理配置有机结合，把这块短板尽快补上去。

必须切实加大医疗资源建设投入。国家要像修铁路、高速公路一样，修建中国公共卫生领域的基础设施，而政府主导的医疗机构的高质量设备投入就是一个巨大的增量市场，能够极大带动经济的发展。同时，资源建设的分布要合理，特别要注重充实基层。对医疗资源建设的投资，就是公共设施消费的具体内容，政府投入的每一台设备也就变成了方便民众的公共服务设施。

必须加速信息化智能化建设。4G改变生活、5G改变社会，应急医疗资源中的信息化智能化含量高，将会使资源的作用成倍增加。传统医疗卫生行业借助5G技术，将有助于大幅提高医疗资源的配置效率，提升医疗服务质量，推动互联网医疗向全连接的智慧医疗逐步过渡。要加强5G商用发展的顶层设计，探索建设5G智能医疗专网，大力发展临床决策支持系统、医学影像辅助诊断系统、远程手术机器人等技术、装备和产品，提高医疗应急救援装备的数字化、精准化、智能化水平。建议就此进行必要试点，探索加快建设的经验做法。

必须加强医疗机构的应急编成和演练。一方面加强复合型人才建设，使各科的专业人员不仅要精通本专业的知识和本领，而且要懂得突发卫生事件包括传染病的一般诊治和救护，为此，住院医师在晋升主治医之前均应到急诊科进行为期半年的轮转，显著增强医师的全科思路和急救意识，以便紧急时刻能顶得上去，在一定程度上缓解人手紧张的问题。另一方面加强演练。从目前网络搜集的相关新闻来看，除了湖北武汉外，天津、山东、湖南、浙江等地近几年的疫情演习，也基本都是针对小规模输入性的疫情来做推演的。要适当扩大规模，搞好战略、战役层面的演练，提高应对危机能力。

必须建立灵敏的应急医疗资源信息平台。这是因为从管理决策的角度，应急物资配置是一个多个供应商（供给点）、多个疫情受灾区域(需求点)、多救援物资和多运输方式的复杂路网动态应急资源分配决策问题。全社会应急物资来源广泛，涉及层面多，活动环节多，各类需求信息都要依靠共用的信息平台传递；政府借助收集到的信息资源了解群众的现状与需求，进而借助信息资源驱动人、财、物等资源的配置和流动满足疫区需求，并依靠真实客观的信息资源直接影响群众、调动群众。

四、着力搞好疫情蔓延期间的医疗资源社会动员和调配。

危机具有专业性、区域性和全国性三重特点。在专业性乃至区域性危机发生时，一般应依靠当地的医疗资源，实施有效防控和救治。但如果区域性危机发展成为全国性危机，就要启动社会动员机制，通过向上争取和对外采购等多种途径，加大紧缺医疗物资的筹措力度，必要时通过国家的力量，进行有针对性的调度。这次武汉的疫情发展迅猛，染毒性很强，需要集结全国主要力量，集中资源，通过更多专家、医疗设施来提高重症患者的治愈率，从而降低这种疾病的病亡率。

要从国家层面加强联调联动。武汉疫情暴发后，医疗资源的短缺是必然的，单靠武汉乃至湖北的力量也是难以承担的。因此建立国家调控机制非常必要，必须构建应急医疗资源供给的组织指挥机构，坚持全国一盘棋，统一协调应急保障。自新冠肺炎疫情暴发后，我国已成立了中央应对疫情工作领导小组及国务院联防联控机制，这是一项重大英明举措。国家应该把疫情重灾区（湖北，武汉）的医疗卫生物质资源、医疗人才资源、医疗技术研发资源配置放在首位，以地区疫情轻重缓急和实际需求为依据，集中优势医疗卫生资源驰援湖北，驰援武汉。

要加强供需精准对接和动态调度。根据疫情发展态势和防控工作需要，统筹调配国家调拨物资和各类捐赠物资，全国层面的社会捐助规模不断增长，但“抗疫”一线的各级医院所面临的医疗防护物资严重短缺局面并未明显缓解。如何保障重点医疗防控物资及时准确地送达疫区，让募集物资能“物尽其用”？这就需要切实加大直接配送到医疗机构的比重，优先保障一线医务人员需要，确保重点医疗物资保障更加有力、分配更加精准有效。特别对一线急需的防护服、医用口罩以及呼吸机、血氧仪等，要及时配送到位。

要以改革的思路弥补医疗资源的急需。比如医疗物资采购，就可以使用多种应急物资筹集方法：动用平时储备、直接强制征用、市场紧急采购、组织突击研制和生产、组织社会捐赠、争取国际援助等。再比如，封城初期，医院床位极度紧张，很多患者就医无门，救治无床。国家斥巨资建设火神山、雷神山医院，但还是不能及时解渴，后来采用“方舱医院”的方式，情况得到极大缓解。实际上，从一开始就应通过征用的方式，把一些党政机关的招待所、培训机构以及一些公用设施等征集过来，稍加改造，即可应有，这比等着建成两个专门医院要快的多。

要集中优势资源加强重点部位。比如医护人员的保护是重中之重，只有他们的防护做好了，才能更好地实施救治、避免传染。危重病人的救治，是减少死亡率的至关重要环节，他们的救治还需要更多的负压重症病房，也需要通过新建和改造增加重症病房并配备必要设备。为更好救治，要努力做到“四集中”，即病例、专家、资源、治疗的四个集中，将所有的新冠肺炎病人集中在定点医院诊治，与普通病人严格分开，避免交叉感染，集中医疗系统的专家力量、多学科整合投入救治工作，特别是危重病人，采用一人一案、一例一案的方式集中治疗。

五、不断加强和改进应急医疗资源配置的机制建设。

应急医疗资源配置是一项系统性很强的工程，真正达到快速配置、优化配置、全程配置，没有有效的机制保障是难以为继的。从这次武汉疫情救援的过程看，应急医疗资源配置的机制建设需要进一步提上议程，并在以下方面有新的加强：

预警响应机制。预警响应包括两个方面，一个是疫情的预警。尽可能早的拉响防控警报。要在各大城市的疾控中心的基础上，加大防疫队伍的规模和硬件建设，建立与临床一线医务人员的直达联系，使他们切实担负起疫情“吹哨人”的作用。另一个是医疗资源的预警。要通过信息平台，及时对应对疫情的急需，向国家有关部门，向各地慈善机构，向各个生产企业做出预告，以便紧急调用。要科学预判疫情发展速度和规模，提前并尽可能准确地搞好预警，有关部门和单位要及时响应，形成联动效应。

宏观调控机制。资料显示，和全世界任何国家相比，我们的医疗资源是不缺少的，我们缺失的是全局的调剂应急机制。从国家层面看，宏观调控政策应根据疫情不同时期（爆发期、控制期、消退期、恢复正常期）和疫情轻重缓急程度的不同地区，采取多元化、多层次、系统化的宏观调控政策，实施急则治标的应急源配置策略和缓则治本的长期资源配置策略。

战时动员机制。一座城市一旦出现疫情，就相当于进入战时状态，一些民用设施可以被政府按照预案征用，对此，《传染病防治法》第四十五条明确规定：“传染病暴发、流行时，根据传染病疫情控制的需要，国务院有权在全国范围或者跨省、自治区、直辖市范围内，县级以上地方人民政府有权在本行政区域内紧急调集人员或者调用储备物资，临时征用房屋、交通工具以及相关设施、设备。”对此，要进一步明确细则，简化流程，做到急用急征，用于隔离大量疑似、密切接触的人群，通过广泛隔离人群，来控制传染源。

慈善运行机制。从这次疫情处置看，应急处置和物资调度能力不足，一方面防控治疗一线医疗物资严重告急，另一方面捐赠物资管理混乱，出现了急缺物资积压仓库等现象。这在很大程度反映慈善运行的缺陷。当前《突发事件应对法》等还是主要集中在政府的应对职责和义务上，而关于动员市场和社会力量的内容则分散在诸多文件中，需要进行整合。要将公共资源在国家、非政府组织（NGO）、企业和个人之间进行合理配置，发挥举国体制的制度优势，变“独角戏”为“集体舞”，提升中国本土的“社会资本力”。

六、高度重视应急医疗资源的战略储备。

应急医疗资源的战略储备，是一项关乎全局、影响深远的大事。我们不能只盯着现实问题的应对，而要着眼长远，从中华民族伟大复兴的战略高度，统筹应急医疗资源的储备和运用，下好先手棋，打好主动仗。

持续加强世界性传染病的跟踪和研究。静下心来细细梳理，非典（SARS）之后，本次疫情(2019-nCoV)之前，国际上还发生了五次国际关注公共卫生紧急事件（PHEIC），分别是2009年H1N1流感大流行、2014年脊髓灰质炎疫情、2014年西非埃博拉疫情、2015年至2016年寨卡病毒疫情、2018年至2019年刚果埃博拉疫情，如果再加上2015年韩国爆发的中东呼吸综合征(MERS)，可以说突发性高传染的病毒疫情从来就没消停。我们必须秉持世界命运共同体的理念，加强疫情跟踪，持续做好病毒的分析和研判，拿出应对疫苗和药物，不能老是临时抱佛脚。同时加强资源整合，避免各自为战。

建立若干应急医疗救援机动队伍。适应应对重大突发公共卫生事件的需求，在全国科学布点，建立若干个不同性质不同职责的应急医疗“特种兵”队伍，包括专家队伍、救护队伍，科普队伍等，由临床救护、流行病学、特种医学、实验室检测、消杀灭等方面专家和工作人员组成，一旦有情况能迅速拉上去，有效解决问题。进一步健全急救人才引进和分配激励机制、完善绩效考核办法，确保卫生应急救援队伍的稳定性。建议国家设立必要的训练基地，不定期开展培训和演练，提升应急医疗救援队伍的整体素质。

设立公共卫生教育培训机构。目前，我国大专院校设有公共卫生与预防医学专业、设立公共卫生学院的比重很低，而且这些公共卫生学院往往重预防、轻应急。应对现有公共卫生学院的课程设置进行大的调整，重视应急防疫方面的教育。同时，鼓励双一流大学（原来的985、211大学）设立高质量的公共卫生学院，而不是只有医学院校来设置这一专业。有专家建议，应该建设一所国家重点的单体公共卫生与防疫大学，比如叫做“中国公共卫生大学”，类似于美国的“卫生与公众服务大学”和“国立卫生研究院NIH”。

尽快建立国家生化安全防卫体系。随着生化科技迅速发展，生化安全已经成为威胁国家根本安全和民族生死存亡的危险领域，它带来的经济社会损失和全面伤害，远大于一次中等规模的常规战争。因此，有必要组建生化安全防卫国家武装力量，包括指挥机构、防卫部队、应急治疗、科技研究、人才培训和装备研发等，明确生化安全防卫的领域，制定生化安全防卫法规制度，明确指挥机制、应对预案、力量配属、物资储备等，并进行必要的演练，建立全民皆兵的生化安全防卫体系。

重视国有医疗储备库建设。储备库包括医疗力量储备、物资储备、技术储备、信息储备等。这次抗击疫情，我们国家和军队的强大动员力，很大程度是建立在集中统一的国有医疗机构基础上的。而在很多地方，包括武汉，不少民营的医疗机构和专科医院在这场“战疫”来临期间都关门了，力量调动乏力。为此，在巩固国有医疗机构的同时，要畅通民营医疗机构的参战力量。同时建立应急物资储备库，强化卫生应急储备物资动态管理，健全物资储备和调用制度。

三位专家在报告结尾总结道，应急医疗资源的合理配置是整个医疗应急体系的重点，把这一部分的事情办好了，理顺了，我们就能够顺势而为，建立起一个系统的应急体系，一个捆住野兽的笼子，而不仅仅是出现几个“打虎英雄”。