本报记者 | 田新元

“一河清水出中原，千回百转入齐鲁。”2021年5月，《山东省人民政府河南省人民政府黄河流域（豫鲁段）横向生态保护补偿协议》在黄河流域率先建立了省际间横向生态补偿机制。

生态保护补偿制度作为生态文明制度的重要组成部分，是落实生态保护权责、调动各方参与生态保护积极性、推进生态文明建设的重要手段。山东与河南签署协议后不久，中央全面深化改革委员会第十九次会议审议通过了《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》（以下简称《意见》）。2021年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《意见》，从完善分类补偿制度、健全综合补偿制度、发挥市场机制作用等方面，明确了我国深化生态保护补偿制度改革的路线图和时间表。

用市场机制激发生态保护积极性

根据协议，山东、河南两省最高补偿资金规模为1亿元，黄河流域首份省际间横向生态补偿协议诞生。

上世纪90年代以来，黄河流域水质不断恶化，主要支流几乎均遭严重污染，干流总体中度污染。作为相对下游省份，河南和山东两省既深受其害，也出现了权责厘定不清现象。“下游一边排污，一边说，不是我们不保护，是上游来水太糟糕。上游同样一边排污，一边把水质责任再往上段推。一段推一段，反正都是上游的‘锅’。”有业内人士形象地说。

为解决这种问题，在各省区市的重要河流交界断面上，国家设立了“在线水质监控系统”，对每个断面设定考核目标。刘庄国控断面，就是河南、山东两省的跨省界水质监测断面。

根据约定，如果两省交界的刘庄国控断面水质全年平均达到III类标准，两省互不补偿；如果水质在III类基础上每改善一个水质类别，山东要给河南6000万元补偿金；若水质在III类基础上恶化一个水质类别，河南就要给山东6000万元补偿金。此外，刘庄国控断面年度关键污染物指数每同比下降1个百分点，山东省给予河南省100万元补偿；每同比上升1个百分点，河南省给予山东省100万元补偿，该项补偿上限为4000万元。

党的十八大以来，生态文明建设被纳入“五位一体”总体布局，重要流域生态保护规划相继出台。考虑到长江、黄河生态保护都涉及大流域治理，需要跨区域协同保护，近些年来，跨省际流域生态补偿机制正从点到面渐次铺开，落地开花。

2011年，为保护新安江水源，浙江、安徽两省就开始了国内第一例生态补偿试点。浙江省和安徽省约定，在监测年度内，以两省交界处水域为考核标准，上游安徽提供水质优于基本标准，由下游浙江补偿安徽1亿元，劣于基本标准，由安徽补偿浙江1亿元。此后，新安江流域水质改善明显。

2017~2020年，在充分借鉴新安江流域生态补偿机制试点成功经验的基础上，我国累计投入中央财政资金180亿元，积极推动赤水河、酉水、滁河、渌水、川渝长江干流及濑溪河等跨省流域建立横向生态保护补偿机制，协同治理的工作格局逐步形成。

2018年，国家发展改革委等部门联合出台《中央财政促进长江经济带生态保护修复奖励政策实施方案》，推动长江流域相邻省份及省内建立横向生态保护补偿机制。2021年4月，《支持长江全流域建立横向生态保护补偿机制的实施方案》发布，流域补偿政策支持范围拓展到长江全流域19省份。

近年来，我国加快建立健全纵向与横向相结合的生态补偿机制。统计显示，2016~2020年，中央财政安排重点生态功能区转移支付资金3524亿元，在对禁止开发区域和限制开发区域实现全覆盖的基础上，加大对“三区三州”等深度贫困地区、京津冀、长江经济带等生态功能重要区域的支持力度。

《意见》对发挥市场机制作用、加快推进多元化补偿进行了专门规定，明确“合理界定生态环境权利，按照受益者付费的原则，通过市场化、多元化方式，促进生态保护者利益得到有效补偿，激发全社会参与生态保护的积极性”。比如，对于完善市场交易机制，《意见》要求，在科学合理控制总量的前提下，建立用水权、排污权、碳排放权初始分配制度；逐步开展市场化环境权交易；加快建设全国用能权、碳排放权交易市场。

“生态保护补偿制度要实现有效市场和有为政府的更好结合。补偿本身体现了经济成本和收益，不再完全通过政府手段解决生态保护问题，而是通过更加透明、量化的市场机制实施，建立多方补偿机制。”中国社科院财经战略研究院财政研究室主任何代欣说。

构建生态保护者和受益者良性互动关系

我国生态补偿机制建设历经了多年实践，已经在森林、草原、湿地、荒漠、海洋、水流、耕地等领域建立了生态补偿机制，取得积极成效。但与此同时，仍存在补偿覆盖范围有限、政策重点不够突出、奖惩力度偏弱、相关主体协调难度大等问题。

为加快推进生态文明建设，创造受益者付费、保护者得到合理补偿的政策环境，早在2016年，国务院办公厅就印发了《关于健全生态保护补偿机制的意见》，国家发展改革委、财政部等部门也联合印发了《建立市场化、多元化生态保护补偿机制行动计划》等文件，明确提出在资源开发、排污权、水权、碳排放权抵消、生态产业、绿色标识、绿色采购、绿色金融、绿色利益分享等领域建立市场化补偿机制。

国家发展改革委2020年11月发布的《生态保护补偿条例(公开征求意见稿)》明确提出，生态保护补偿是指采取财政转移支付或市场交易等方式，对生态保护者因履行生态保护责任所增加的支出和付出的成本，予以适当补偿的激励性制度安排。其立法目的是引导生态受益者履行补偿义务，激励生态保护者保护生态环境，构建生态保护者和受益者良性互动关系。

根据有关规划，到2025年，与经济社会发展状况相适应的生态保护补偿制度基本完备；以生态保护成本为主要依据的分类补偿制度日益健全，以提升公共服务保障能力为基本取向的综合补偿制度不断完善，以受益者付费原则为基础的市场化、多元化补偿格局初步形成，全社会参与生态保护的积极性显著增强，生态保护者和受益者良性互动的局面基本形成。到2035年，适应新时代生态文明建设要求的生态保护补偿制度基本定型。

推动生态保护补偿工作制度化法制化

黄河保护法草案12月20日首次提请全国人大常委会会议审议。其中，草案把建立流域协调机制放在核心位置，形成统筹协调流域保护重大政策、重大规划、重大事项的体制机制，为形成上中下游、江河湖库、左右岸、干支流协同治理的体制机制和相应的生态补偿机制提供法律依据。

近年来，我国相继出台了一系列重要政策文件，党的十九届四中全会明确提出“落实生态补偿制度”。全国30个省份印发了健全生态保护补偿机制实施意见，推动生态补偿机制建设取得阶段性进展和实质性成效。

《意见》提出，加快推进法治建设。落实环境保护法、长江保护法以及水、森林、草原、海洋、渔业等方面法律法规。加快研究制定生态保护补偿条例，明确生态受益者和生态保护者权利义务关系。开展生态保护补偿、重要流域及其他生态功能区相关法律法规立法研究，加快黄河保护立法进程。鼓励和指导地方结合本地实际出台生态保护补偿相关法规规章或规范性文件。加强执法检查，营造依法履行生态保护义务的法治氛围。

全国政协委员、云南省陇川县司法局王子树乡司法所所长段明龙曾在全国两会上建议，推进生态补偿制度法治化。一方面加快生态补偿立法，固化生态补偿成功模式和长效机制，确保生态补偿制度充分发挥环境经济和社会发展调节手段的作用。另一方面推进西部生态补偿机制长效化。建议建立和完善西部地区重点开发区、限制开发区和禁止开发区的绩效评价制度，完善西部生态补偿长效机制，提高西部地区禁止开发区、限制开发区的生态补偿标准，促进西部地区经济和环境协调发展。

按照党中央、国务院决策部署，为推动生态保护补偿工作制度化、法制化，国家发展改革委正在会同有关部门研究制定生态保护补偿条例，核心是把经过实践检验证明行之有效的政策转化为制度，推动解决生态保护补偿实践中的难点和堵点，激励生态保护者更好履行生态保护职责，推动我国生态文明建设向更高质量发展。条例将吸纳和提炼生态保护补偿实践中普遍成熟的经验和做法，明确生态保护补偿的目的、定义和基本原则，就中央和地方各级政府开展的纵向生态保护补偿活动、地方政府间开展的横向生态保护补偿活动、社会各类主体参与的市场化生态保护补偿活动作出专门规定，进一步落实国务院有关部门、地方各级政府和社会主体的义务和职责。

“人不负青山，青山定不负人。”以生态保护补偿制度“护绿”，让保护者得到真正的实惠，沿着绿色发展之路奋勇前行，紧握生态文明“画笔”，必将绘出一幅又一幅美丽中国新画卷。