中国发展改革报社前方记者 | 甄敬怡

健全数据基础制度，大力推动数据开发开放和流通使用。适度超前建设数字基础设施，加快形成全国一体化算力体系。提高网络、数据等安全保障能力……今年的政府工作报告中，多次提到了数据相关工作。

数据是继土地、劳动力、资本、技术四大生产要素之后的第五大生产要素。习近平总书记指出，数据是新的生产要素，是基础性资源和战略性资源，也是重要生产力。如何充分激活数据要素潜能？今年全国两会上，多位代表委员带来了思考与观察。

数据要素为新质生产力赋能

今年两会的最热词非“新质生产力”莫属。数字经济时代，数据是国家基础性战略资源，数据要素如何助力新质生产力发展？“生产力由生产要素构成，推动数据要素与技术、资金、人才等要素协同融合，已成为发展新质生产力的关键。”全国政协委员、北京国际城市发展研究院创始院长连玉明对本报记者表示。

“2023年是我国推进数据要素市场体系建设标志性的一年，从顶层设计到体制改革再到落地实施取得突破性进展，特别是有三件事对于激活数据要素市场具有特殊意义。”连玉明对本报记者列举道：一是中共中央、国务院印发《数字中国建设整体布局规划》，从顶层设计的高度对数字中国建设作出整体布局。二是组建国家数据局，统筹数据资源整合共享和开发利用，在数据发展管理体制机制建设上迈出一大步。三是政策文件推动数据要素从概念进入落地阶段。国家数据局等部门发布《“数据要素×”三年行动计划（2024—2026年）》，提出“发挥数据要素乘数效应，赋能经济社会发展”；财政部印发《企业数据资源相关会计处理暂行规定》，明确企业数据资源可作为资产列入财务报表等。“这为统筹解决数据确权难、定价难、应用难等问题，加速数据这一新型生产要素融入生产、分配、流通、消费和社会服务管理等各环节，大力发展数字化新质生产力提供了支撑。”连玉明说。

在全国人大代表、中兴通讯高级副总裁苗伟看来，数字经济对新质生产力的推动作用主要体现在两方面：首先是以“数”谋“新”，数字时代，数据成为新的生产要素，以5G、人工智能、区块链为核心的新型基础设施建设将加速信息流通，优化资源配置，提升生产效率，为经济增长注入新的动力；其次是加“数”向“实”，为加快培育新质生产力，需要利用新兴数智技术对传统产业进行全方位、全角度、全链条的改造，即通过数实深度融合，以“鼎新”带动“革故”，以“增量”带动“存量”，促进传统产业转型升级，构筑新的发展优势。

“数据作为新型生产要素，对提高生产效率的乘数作用不断凸显，对经济的促进作用日益提升。”全国政协委员、山西数据流量谷董事长贺晗对本报记者表示，“数据要素×科技创新引领，算力算法支撑”的新质生产力实践路径逐渐成熟，发展数字经济已经成为把握新一轮科技革命和产业变革新机遇的战略选择。

尚需打通堵点使活力充分涌流

2023年10月25日，国家数据局挂牌成立。“这反映了国家对数据作为新型生产要素的充分重视和前瞻性布局。2023年，我国数据要素市场发展取得良好开局。”全国政协委员、南方科技大学副校长金李对本报记者表示。

在调研和实践中，金李发现数据要素市场建设仍存在一些问题：一是国家级数据交易所建设滞后；二是“用数”的环境与氛围尚未形成，数据流通使用尚存在一些不顺畅的地方；三是数据跨境流通探索力度有待增强；四是国家级算力基础设施建设力度有待加强。针对这些问题，金李建议，开展国家数据跨境安全流通试点，探索建立非重要数据的白名单制度，支持有条件的地方率先开展个人数据账户授权试点，探索个人数据授权使用参与个人数据收益分配的落地机制。

“目前数据要素市场化配置改革尚处于起步阶段，存在一些亟待解决的问题。一是数据确权问题尚未解决，二是数据定价缺少统一标准，三是民间数据交易尚不规范。”针对观察到的问题，全国政协委员、中国工程院院士刘中民今年带来了关于数据要素市场化配置改革的提案。“建议相关部门出台数据确权方面的制度办法，划清国家与地方之间、政府部门之间、政府与个人之间的数据权属边界，明确政府对企业和个人数据的权利范围和利益返还机制。”刘中民说。

今年以来，湖北、河南、浙江、福建、天津等多地数据局挂牌成立。“各省市相继成立数据局，也存在各地省、市、县公共数据资源协同难度大，产业公共数据缺乏供给端开放政策与市场化应用实践，以及平台数据权属应用不规范等问题。”全国政协经济委员会委员、中联资产评估集团有限公司董事长范树奎建议，鼓励国家机关、各级政府等行政主管部门与多方主体共建共享数据资源，完善数据资源开放授权奖励机制，同时研究公共数据资源价格形成机制，完善公共数据资源定价指导政策，鼓励各省、市、县公共数据合规流通与实践。

随着数据要素市场进入快速发展期，全国范围内的“摸家底”也正式开展。近日，国家数据局等四部门联合发出通知，提出开展全国数据资源情况调查。受访的多位代表委员表示，这一消息预示着数据要素产业发展正在加速，市场将进入快速发展期。

立法与安全问题成为关注热点

如何统筹数据的发展与安全，也是各代表委员对要素市场探索的重点关注话题。

随着人工智能技术的快速发展，尤其是以GPT为代表的大模型技术的崛起，人工智能已经成为经济社会发展的驱动力，而大模型训练高度依赖高质量数据。全国政协委员、知乎创始人及首席执行官周源建议，建立数据合规的监管机制和评估办法，加强数据安全和知识产权的保护措施等。“建议相关政府部门和监管机构针对数据合规应建立相应的监管机制，推动完善AIGC（生成式人工智能）监管立法，保护和规范人工智能领域的数据合规，对大模型的数据采集来源、处理方法、合规性等进行监督和审查。此外，应加强对大模型的社会影响和风险评估，及时发现和解决可能存在的问题。”周源说。

“算法技术全面步入应用阶段，但同时也引发了诸如算法歧视、算法黑箱、信息茧房、算法霸权等法律甚至伦理问题。”全国政协委员、金杜律师事务所高级合伙人张毅对本报记者表示，如何在促进发展的同时，更好完善人工智能算法治理体系，监管手段和能力如何提升，对我国相关产业的发展和国家治理能力现代化至关重要。

更好发挥数据要素作用、促进数据要素价值释放的前提，是系统性构建数据基础制度。“数据既是信息载体又是生产要素，与劳动、资本、土地、知识、技术等生产要素不同，具有非竞争性、非排他性、可复制性等特点，这就决定了数据行为规则、数据权利保护不能套用传统的法治模式。”连玉明对本报记者表示。此次两会，他提议加快数权法立法进程，推动以“所有权”为重点的数据产权到基于“共享权”的数据权利的法治化进程。

在他看来，数权法是调整数据权属、权利、利用和保护的法律制度。当前，要加大数权立法的理论研究，重点解决数据权属、形态、公共数据共享机制等关键问题。

“当然，在这个过程中不能照搬土地、资本市场的模式，要进一步把握数据要素的特有属性，逐步细化数据‘三权分置’和数据‘三级市场’之间的关系，关键是充分发挥市场配置资源的决定性作用，构建‘市场主导、政府引导、多方共建’的数据要素市场体系。”连玉明对本报记者说。